Допустимость люстраций с позиции ЕСПЧ

Люстрации. Самые разные ассоциации возникают в связи с этим словом. Что означает это слово? Восприятие его не всегда соответствует его действительности. Ведь кто-то воспринимает это как месть или когда вешают на фонарях или как уголовную ответственность.

Да, люстрации могут стать инструментом мести, когда люди, проводящие их, недобросовестны. Для этого мы разберем, какими должны быть (а какими, наоборот, не должны) люстрации с точки зрения Европейского суда по правам человека. И почему ЕСПЧ может быть врагом гражданского общества во время их проведения.

Но перед этим – небольшое отступление. Люстрации ничего общего не имеют ни с фонарями, ни с уголовной ответственностью. Люстрации – это не наказание за совершенное преступление. Это не мера уголовно-правового характера. Зачастую разграничение между этими категориями не могут привести даже ученые, профессора, доктора наук. Так, например, писала Нудненко Лидия Алексеевна, профессор кафедры конституционного права Российской академии правосудия: «Попытки люстрации в России предпринимались 18 октября 1991 г., когда в нашей стране был принят Закон "О реабилитации жертв политических репрессий". Он содержал правовую норму, в соответствии с которой работники органов ЧК, ГПУ - ОГПУ, НКВД, МГБ, прокуратуры, члены комиссий, "особых совещаний", "двоек", "троек", работники других органов, осуществляющих судебные функции, судьи, участвовавшие в расследовании и рассмотрении дел о политических репрессиях, несли уголовную ответственность (выделено мной) на основании действующего законодательства.»

Более того, любые ограничения в той или иной сфере иногда называют люстрациями. Так например: «Вместе с тем люстрационный характер имеет принятая в мае 2012 г. поправка к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, которая фактически лишила этих прав граждан, "осужденных когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений" (ст. 4, п. 3.2). В предыдущей редакции этого Закона права выдвигать свою кандидатуру на любых выборах были лишены лишь те граждане, которые "имеют на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления"» (). То есть когда осужденных лишают избирательного права – это люстрации? Нет.

Что же такое люстрации с точки зрения ЕСПЧ? Люстрация — особая процедура проверки лиц, занимающих государственные должности, а также кандидатов на эти должности на предмет их принадлежности в прошлом к руководству коммунистических партий, службам государственной безопасности или сотрудничества с этими службами, проводимая на основании специальных законов.

Для того, чтобы не было нарушений прав человека (а на самом деле чтобы ЕСПЧ не присудил выплачивать компенсации тем, кого люстрировали), люстрация должна отвечать нескольким требованиям:

1. Законность, то есть должен быть закон, который бы эту процедуру описывал;
2. Законная цель – защитить молодые демократии после ига тоталитарных режимов, чтобы они не «переобулись»;
3. Пропорциональность – меры, принимаемые к люстрируемым, должны быть соразмерны тому, что они совершили в прошлом, или совершат в будущем, если их не люстрировать.

Если с первыми двумя пунктами у ЕСПЧ обычно проблем не возникает, то есть в государствах, проводящих люстрации, они есть всегда, то с третьим есть проблемы.

Какими должны быть «идеальные», с точки зрения ЕСПЧ, люстрации? Остановимся на этом более подробно.

Во-первых, время. В первые годы после падения тоталитарного режима особенно важно действовать, не растягивать этот процесс на годы или десятилетия.

Коммунистических функционеров надо было устранить от власти, чтобы исключить возврат «старого режима». Тем не менее, с течением времени, эта опасность естественным путем снижалась, а с ней снижалась и оправданность люстрационных мер. Через 10-15 лет после распада СССР ЕСПЧ начал постановлять, что само по себе участие в коммунистической партии вряд ли может оправдывать люстрацию: слишком много времени прошло.

Так, по одному из дел Европейский суд признал недопустимым, что Закон о КГБ вступил в силу в 1999 году, то есть почти спустя 10 лет после объявления Литвой своей независимости 11 марта 1990 г.; иными словами, ограничения профессиональной деятельности заявителей были наложены на них, соответственно, спустя 13 и 9 лет после их увольнения из КГБ. Это было в деле Сидабрас против Литвы.

Во-вторых, спорным является вопрос относительно того, можно ли лишать таких лиц права быть избранным. ЕСПЧ в целом признает это допустимым: «Европейский Суд может согласиться с тем, что в первые годы после восстановления независимости Латвии избирательные права могли быть значительно ограничены без нарушения статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции. Палата Европейского суда сочла, что решение не допустить в органы законодательной власти руководителей бывшего режима могло быть оправданным и соразмерным в первые годы восстановления независимости Латвии». В этом решении, кстати, тоже прослеживается позиция ЕСПЧ относительно временного промежутка люстраций — они должны быть проведены как можно раньше и быстрее. Так было в постановление Европейского суда по делу Жданок против Латвии от 16 марта 2006 г.

Однако некоторые судьи ЕСПЧ выражали в связи с этим свое несогласие. Например, доводы судьи от Греции Х. Розакиса: «"критерий политической лояльности, который может быть применен в отношении государственных служащих, представляется почти или совершенно неуместным (применительно к депутатам); в данном случае речь идет о совершенно другом вопросе, пассивном избирательном праве лица на парламентских выборах. Критерий "политического нейтралитета" не должен применяться к депутатам таким же образом, как к другим государственным служащим, поскольку первые по определению не могут быть "политически нейтральными"».

В-третьих, ЕСПЧ призвал не люстрировать «всех подряд». Комиссия осуждала чересчур широкую сферу применения законов о люстрациях в различных странах, которые могли распространяться на "каждого сотрудника органов государственной безопасности", таких, например, как секретарша или уборщица. Здесь необходимо будет учитывать период службы, фактические задачи, которые они выполняли, и их личное поведение.

Например, Закон об обнародовании сведений о бывших сотрудниках КГБ в деле "Сыро против Эстонии" (Жалоба N 22588/08)). Он был признан неконституционным, поскольку огласке предаются сведения обо всех сотрудниках органов безопасности и разведки, включая тех, кто выполнял чисто технические задачи, не связанные с основными функциями этих органов.

С другой стороны, судьи ЕСПЧ подчеркивали, что для функционирования деспотического режима недостаточно одного диктатора, пары генералов и горстки исполнителей. Такие режимы опираются на сотрудничество и одобрение значительно более широкого круга лиц, которые сами, возможно, никогда не совершали преступлений, но без поддержки которых выживание всей системы было бы невозможно. Само собой разумеется, что эти люди не могут и не должны привлекаться к ответственности "задним числом". Однако моральное осуждение их сотрудничества с режимом — это другое дело.

Кого можно подвергнуть люстрациям? И где люстрации могут запрещать лицам осуществлять свою деятельность? Люстрация допустима только в тех случаях, когда есть веские основания считать, что субъект представляет существенную угрозу правам человека и демократии, имеется в виду в случае назначения его на государственные должности, подразумевающие значительную степень ответственности за разработку или реализацию государственной политики и правоприменительной практики в области безопасности страны, или на государственные должности, где он может совершить и (или) потребовать совершить нарушения прав человека, например, в правоохранительные органы, органы безопасности и разведки, органы судебной власти и прокуратуры. Люстрация не затрагивает государственных служащих низшего и среднего звена и, безусловно, не применяется к лицам, работающим в частных или полугосударственных организациях.

Никто не должен подлежать люстрации исключительно на основании своих личных взглядов или убеждений, а также на основании членства или участия в организации, которая являлась законной на момент членства или участия в ней, за исключением случаев, когда эта организация совершила серьезные нарушения прав человека, а соответствующее лицо занимало в ней руководящую должность.

С точки зрения Руководящих принципов Совета Европы, люстрация должна быть ограничена должностями, относительно которых есть все основания полагать, что занимающее ее лицо может представлять значительную опасность для прав человека или демократии. К таковым относятся назначаемые государственные должности ответственных за разработку или исполнение государственной политики и процедур, касающихся внутренней безопасности; или назначаемые государственные должности, на которых могут быть заказаны либо совершены нарушения прав человека – такие как в правоохранительной службе, службе безопасности и разведки, суде и прокуратуре. Люстрация не должна применяться к должностям в частных или полу-частных организациям, поскольку в таких организациях мало должностей (если таковые имеются), занимая которые можно нанести вред основным правам человека и демократическому процессу.

Во многих законах о люстрациях предполагались запреты занимать должности не только на государственной или муниципальной службе, но и в частном секторе: банки и финансовая деятельность, сфера образования, СМИ, юриспруденция (в том числе, адвокатура и нотариат). ЕСПЧ признает это недопустимым: «налагаемые государством ограничения возможностей лица найти работу в частном секторе из-за недостаточной преданности государству нельзя оправдывать с точки зрения Конвенции таким же образом, как ограничения их трудоустройства в публичном секторе, независимо от той роли, которую играет соответствующая частная компания в интересах государства в экономической и политической сфере, а также в области обеспечения безопасности».

Вина люстрируемых лиц, являющаяся личной, а не коллективной, должна быть доказана в каждом отдельном случае, что подчеркивает потребность в индивидуальном, а не коллективном применении законов о люстрации. Во-вторых, должны гарантироваться такие права, как право на защиту, презумпция невиновности до доказательства вины и право на обращение в суд. Целью таких мер ни в коем случае не может быть месть, кроме того, процесс люстрации не должен преследовать незаконные политические или социальные цели. Цель разбирательств в соответствии с законами о люстрации – не наказание лиц, признанных виновными (это входит в задачи уголовного законодательства), а защита молодых демократий.

Люстрация должна осуществляться комиссией, которая: a) специально создана, b) независима, c) состоит из заслуженных граждан и d) состоит из лиц, назначенных главой государства и утвержденных парламентом.

В завершении стоит сказать, что одни лишь люстрации не решают всех проблем. Люстрация служит лишь одним из инструментов создания благоприятных условий для того, чтобы тоталитарное прошлое больше никогда не вернулось. Достаточно много дел в ЕСПЧ государства, проводящие люстрации, проигрывали. Причина – незнание того, какими их представляет ЕСПЧ. В этой статье были собраны самые важные моменты. Надеемся, когда-нибудь это понадобится России. Прекрасной России Будущего.

Позиция автора может отличаться от позиции Либертарианской партии России.

Читайте остальные статьи Павла Пошелова из серии «Правовой лекторий» по ссылке.