Договор о пандемии: «Драматично то, что политика доминирует в этом процессе»

Ссылка

Сильвия Берендт, бывший советник ВОЗ, написала открытое письмо ее Генеральному директору, призвав Всемирную ассамблею здравоохранения не допустить голосования Всемирной ассамблеи здравоохранения по запланированным изменениям в Международных медико-санитарных правилах в мае. Она предупреждает, что предложенные поправки не были доступны договаривающимся сторонам достаточно рано, что противоречит правилам. «Общественность должна усомниться в полезности новых полномочий ВОЗ перед лицом спешки и ложных оправданий пренебрежения надлежащей правовой процедурой», — сказала Берендт в интервью многополярному изданию.

• KARSTEN ПОНЕДЕЛЬНИК, 27 марта 2024 г., PDF

Фон: В настоящее время ВОЗ и ее государства-члены пересматривают международно-правовую базу реагирования на «глобальные чрезвычайные ситуации в области здравоохранения» и пандемии в рамках двух переговорных процессов. С одной стороны, речь идет о так называемых Международных медико-санитарных правилах (ММСП), а с другой – о новом договоре ВОЗ о пандемии. Центральным элементом является расширение полномочий Генерального директора ВОЗ. В будущем это позволит определить меры противодействия, иметь средства реагирования и инициировать глобальную разработку, разрешение на экстренное использование, производство, распространение и администрирование медицинских изделий. Решение об этих реформах должно быть принято на предстоящей ежегодной сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения в мае этого года. Multipolar побеседовал с юристом по административным вопросам Сильвией Берендт, бывшим консультантом ВОЗ, которая написала докторскую диссертацию по Международным медико-санитарным правилам.

Multipolar: Д-р Берендт, Вы интенсивно работали над планируемыми изменениями в Международных медико-санитарных правилах и 6 марта написали открытое письмо Генеральному директору Тедросу Гебрейесусу. В нем Вы лично призываете его не ставить на голосование на 77-й сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения в мае корректировки санитарных норм, которые в настоящее время все еще пересматриваются. Они оправдывают это тем, что не соблюдают четырехмесячный срок подачи поправок в Ассамблею. Не могли бы Вы вкратце объяснить это?

Берендт: В частности, существуют процедурные правила о том, как закрепить новый закон в рамках Международных медико-санитарных правил. Это правила, которые необходимо применять. Кроме того, в ММСП, а именно в статье 55, точно указано, что любое изменение должно проходить через этот процесс. Она предусматривает, что Генеральный директор ВОЗ обязан предоставить окончательный текст поправки всем Сторонам за четыре месяца до начала работы Всемирной ассамблеи здравоохранения.

Это также логично, поскольку ММСП являются новшеством в международном праве, не существующим больше нигде в подобном виде. Они представляют собой своего рода внутренний регламент ВОЗ и в то же время многосторонний договор. Это означает, что государства должны соблюдать эти правила как в случае многостороннего договора, так и для ВОЗ они являются частью ее собственной правовой системы.

Это связано с историей ВОЗ. До основания ВОЗ существовали Международные конвенции по санитарии. Это были первые международные договоры, которые когда-либо существовали. На основе этого была создана ВОЗ и написана ее конституция. Однако после Второй мировой войны было признано, что медицинские знания меняются очень быстро, а адаптация международных договоров происходит медленно. Именно поэтому в Уставе ВОЗ закреплен более быстрый механизм внесения изменений в санитарные правила. Поскольку в последующий период эпидемии пошли на спад, этот более быстрый механизм поначалу почти не использовался. Только в середине 1990-х гг. проявилась очевидная заинтересованность в возрождении ММСП и ее пересмотре.

Причина, по которой между предлагаемой поправкой и ее принятием на Всемирной ассамблее здравоохранения должно пройти не менее четырех месяцев, заключается в том, что принятие предложений в Ассамблее имеет обязательную силу международного права. В конце концов, у государств-членов должно быть немного времени, чтобы решить, должны ли предлагаемые поправки стать обязательными.

Четыре месяца – это уже крайне короткий срок. Однако сейчас мы находимся в ситуации, когда политический процесс затмевает процесс подготовки проекта Рабочей группы по внесению поправок в Международные медико-санитарные правила. Поправки к санитарным правилам, а также к договору о пандемиях должны быть приняты на 77-й сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения в мае, независимо от того, каким образом это произойдет.

Multipolar: Последняя реформа санитарных правил датируется 2005 годом. В 2022 году было принято решение адаптировать регламент и создать для этого рабочую группу. На заседании в октябре прошлого года эта рабочая группа пришла к выводу, что она не укладывается в четырехмесячный срок. В самом начале заседания один из сопредседателей группы поинтересовался, можно ли еще проголосовать за изменения на Всемирной ассамблее здравоохранения. В ответ главный юрисконсульт Секретариата ВОЗ заявил, что это возможно, потому что предложения поступили от рабочей группы, и это новая ситуация. Так все ли все-таки законно?

Берендт: ВОЗ не хочет публично заявлять, что несоблюдение срока невозможно. Поэтому ответственные ищут оправдания, даже если у них волосы встают дыбом. Юридическое обоснование, данное ВОЗ, заключается в том, что рабочая группа является подгруппой Всемирной ассамблеи здравоохранения, и Всемирная ассамблея здравоохранения, как нормативный орган, может делать все, что захочет. В принципе, это то же самое, что парламент, игнорирующий национальный законодательный процесс на том основании, что он сам является законодательным органом.

В конечном счете, ответственность за законность процедуры несет Генеральный директор, поскольку он является «высшим надзорным органом» ВОЗ. В то же время именно этот орган должен был представить проект поправок к санитарным правилам государствам-членам ВОЗ не позднее, чем за четыре месяца до сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения. Он также отвечает за законное управление Секретариатом ВОЗ, который внедряет новые правила. Именно он в ВОЗ дергает за все ниточки. Он должен обеспечить законность работы Всемирной ассамблеи здравоохранения, включая ее рабочие группы, и проинформировать государства-члены о том, что поправки не могут быть представлены до 78-й сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения в следующем году, поскольку четырехмесячный срок не был соблюден.

Multipolar: Речь идет о большой концентрации власти в одних руках. Теперь поправки предусматривают, что Генеральному директору будет предоставлено еще больше полномочий. В чем, на Ваш взгляд, причина игнорирования установленного порядка изменения санитарных правил?

Берендт: Драма заключается в том, что политика доминирует в этом процессе, и никого явно не интересует законность, тем более политика. Все сводится к тому, что нам нужно действовать быстро, потому что нас ждет следующая пандемия. Поэтому все должно быть переопределено. Сейчас всплыли письма из Мадридского клуба, в которых высказались некоторые видные политики и призвали реформировать задачи и полномочия ВОЗ, иначе мир вступит в следующую пандемию.

Это, конечно, нелегитимное вмешательство, не говоря уже о том, что закон, который принимается так поспешно и будет иметь такие серьезные глобальные и национальные последствия, крайне опасен. Потому что все, что было введено в действие, вряд ли может быть отменено. Любая власть, которая была передана один раз, вряд ли переносится с глобального уровня на национальный, не говоря уже о региональном уровне, где процессы принятия решений тоже можно контролировать. Общественность должна усомниться в полезности новых полномочий ВОЗ перед лицом спешки и ложных оправданий пренебрежения надлежащей правовой процедурой.

Multipolar: В чем заключаются невыгоды для стран, которые теперь должны согласиться на эти новые правила, если сроки не будут соблюдены?

Берендт: Представители государств больше не могут задавать вопросы, и отсутствует надлежащая оценка национальных или финансовых последствий санитарных правил. Это особенно верно в отношении ЕС, потому что его государства-члены передали свой мандат на ведение переговоров Совету ЕС, который, в свою очередь, поручил Комиссии провести переговоры.

При этом упускается из виду, что Международные медико-санитарные правила охватывают многие ключевые компетенции стран в области общественного здравоохранения. Речь идет о том, как государство строит свою систему общественного здравоохранения, чтобы иметь возможность обеспечить постоянный мониторинг для передачи потенциальной вспышки заболевания на новый уровень. В нем прописаны цепочки ответственности и информации, которые оказывают существенное влияние на национальные системы здравоохранения.

В принципе, Комиссия ЕС вообще не должна вести переговоры по этому вопросу, потому что, согласно пункту 7 статьи 168 Договора о функционировании Европейского Союза, ответственность за определение политики в области здравоохранения лежит на государствах-членах.

Поскольку проект поправок еще не доработан, никакой информации для общественности нет. Официально не был представлен даже промежуточный проект. Только профессор Джан Лука Бурчи из Женевского института последипломного образования, который ранее был главным юрисконсультом ВОЗ и, вероятно, до сих пор входит в состав переговорных органов, опубликовал черновой вариант. Поэтому подлинность документа, скорее всего, будет выдана.

Multipolar: То есть это не официально опубликованный документ?

Берендт: Официально ни у кого на руках нет ничего, кроме сторон переговоров. Вы не можете сделать что-то приличное доступным для общественности, потому что вы все еще глубоко погружены в переговорный процесс. В противном случае он был бы немедленно разобран на части. Это также говорит о том, что изменения еще далеки от созревания. То, что здесь происходит, – это перетягивание каната с неравными партнерами. Со стороны мало что можно сказать о формировании коалиции. Все, что известно, это то, что ВОЗ становится все более открытой для своих партнеров и заинтересованных сторон, и что последние доминируют в текущем процессе принятия законодательства о пандемии. Я думаю, что они также очень глубоко вовлечены в изменения в ММСП. Это в меньшей степени инвестиционный договор, как соглашение о пандемии, но даже в этом случае государства не свободны от их влияния.

Multipolar: Говоря о заинтересованных сторонах и партнерах ВОЗ, вы имеете в виду частных доноров?

Берендт: Да, сама ВОЗ не всегда так точно его определяет. Одним из официальных партнеров является Фонд Билла и Мелинды Гейтс. Всего насчитывается более 60 официальных партнеров, а стейкхолдерами являются те, кто оплачивает или финансирует проекты.

Multipolar: Какие страны представлены в Рабочей группе по внесению поправок в Медико-санитарные правила?

Берендт: В принципе, все штаты. Как я уже сказала, члены ЕС представлены Еврокомиссией. Насколько я знаю, многие небольшие африканские государства также ведут переговоры в группах. Это можно увидеть в документе, который представляет текущее состояние проекта.

Multipolar: Поправки к ММСП – не единственные нововведения, которые будут приняты на Всемирной ассамблее здравоохранения в мае. В то же время новый контракт по пандемии все еще оформляется. В одной из своих публикаций вы описываете, как эти два договора меняют приоритеты архитектуры здравоохранения ВОЗ. Какие новые полномочия это означает для Генерального директора?

Берендт: Конечно, они постоянно расширяются, а не уменьшаются. С самого начала следует сказать, что пересмотр Международных медико-санитарных правил в 2005 г. стал первым роковым моментом. Там было введено понятие, чуждое нашей системе общественного здравоохранения и противоречащее ей: чрезвычайная ситуация в области общественного здравоохранения. Это концепция не от общественного здравоохранения, а от военных. Она берет свое начало в биотерроризме и борьбе с терроризмом и привела к милитаризации здравоохранения.

Концепция объявления чрезвычайной ситуации в области общественного здравоохранения является политическим процессом Генерального директора. Этот процесс, как и в случае с объявлением чрезвычайной ситуации в области общественного здравоохранения из-за SARS-CoV-2, связан только с комитетом экспертов и подкреплен расплывчатыми критериями, такими как «серьезное воздействие» и «международное распространение». Никакого научного обоснования в этом нет.

Именно эту концепцию сейчас предстоит расширить. Тот факт, что государства внезапно ввели режим чрезвычайного положения, на самом деле является психологическим трюком. Это связано с тем, что так называемый режим чрезвычайного положения носит лишь смысловой характер и не узаконен научно. Судя по всему, международное сообщество ждало, когда SARS-CoV-2 наконец-то перейдет в режим чрезвычайной ситуации.

Сейчас у нас есть проблема, что мы не знаем, как это понятие будет расширено и углублено при принятии поправок на Всемирной ассамблее здравоохранения. Существует опасность того, что решение чрезвычайной ситуации в области здравоохранения будет определяться исключительно технократическими контрмерами. Что такое пандемический продукт, как он утверждается, что такое безопасность цепочки поставок и все остальное определяет Генеральный директор. В конечном счете, все нити этих контрактов ведут к Генеральному директору. Общественность, по-видимому, все еще слишком не осведомлена о том, что ВОЗ может таким образом объявить самовоспроизводящийся цикл бесконечных чрезвычайных ситуаций и пандемий в области здравоохранения.

Если у ВОЗ есть полномочия определять и объявлять, что может быть опасным, и если она может санкционировать фармацевтические продукты, и никто не имеет полномочий контролировать это, то это опасный цикл за закрытыми дверями.

В соглашении о пандемии отсутствуют существенные моменты. С одной стороны, мы знаем, что должны быть более технократические ответные меры, например, больше запасов вакцин, но, с другой стороны, отсутствует прозрачность. Кроме того, отсутствует защита личности. Например, в проекте поправок или договора нет ничего, что включало бы право на информированное согласие. Это включает в себя право отказаться от вакцинации. Это будет срочно необходимо.

Multipolar: Это право человека.

Берендт: Именно так, это обязательное международное право. Это связано с тем, что планируемые медицинские контрмеры не являются лекарственными средствами с полным профилем риска. С другой стороны, люди, которым давали такой препарат, постоянно тестируются на наличие новых побочных эффектов. Это означает, что мы находимся в серой зоне исследований, или, возможно, завуалированного эксперимента на людях, если говорить прямо. Исследования долгосрочных побочных эффектов, а также других убедительных критериев приемлемости продолжаются, и в этом проблема. Когда речь идет об исследованиях с участием людей, существует 100-процентный консенсус в отношении того, что это обязательное международное право, и ни одно государство не должно его нарушать, иначе это повлечет за собой международное уголовное правосудие.

Это серая зона, в которой сейчас работает ВОЗ, и проблема в том, что она не сформулирована, а не является проблемой. Я вижу действительно большие проблемы в тех аспектах, которые даже не являются предметом обсуждения и даже не включены в Договоры.

Я согласна на сто процентов, что пандемия COVID-19 показала необходимость международного договора, но не содержание. Нам нужна была бы защита на случай следующей пандемии сейчас[никогда не было пандемии и никогда ее не будет в будущем], чтобы люди по-прежнему могли относительно свободно решать, какие меры по охране здоровья являются правильными для их состояния здоровья, без того, чтобы государство предписывало это. Я до сих пор полностью скучаю по этой защите, и когда изменения в архитектуре здравоохранения ВОЗ будут вынесены на голосование, мы можем ожидать, что принуждение, стоящее за ними, станет сильнее, а не слабее.

Multipolar: Кто на самом деле контролирует Генерального директора?

Берендт: Институциональными контрольными органами будут государства-члены ВОЗ. ВОЗ состоит из трех частей: Генерального директора, Секретариата и всего административного аппарата, а в самом низу – Исполнительного комитета и Всемирной ассамблеи здравоохранения, т.е. организаций-членов. И у них есть задача контролировать секретариат. Но они не контролируют секретариат, вовсе нет. Все принимается. Объявление чрезвычайной ситуации из-за оспы обезьян также было принято, не моргнув глазом.

ВОЗ также, похоже, устойчива к критике. Очевидно, что у нее совершенно иное представление о себе, чем у остального мира. На данный момент я пытаюсь разбудить общественность своим агентством. Теперь гражданское население должно спросить свои национальные правительства, контролируют ли они ВОЗ.

Если население в каждой стране спрашивает, почему эта организация вышла из-под контроля, почему фармацевтические компании стоят ногой в дверях и почему они хотят, чтобы пандемические препараты были сертифицированы ВОЗ задолго до пандемии, то контрольные органы должны быть направлены туда. Это можно сделать только через государства-члены, и сделать это можно немедленно и легко, пока гражданское население относительно бессильно перед лицом этой глобальной организации.

Очевидно, что гражданское население не нужно. Недавно я прочитала, что в зданиях ВОЗ сейчас идет капитальный ремонт. Это не обвинение. Однако организация написала, что значительно усилит меры безопасности, потому что ожидает большей агрессии со стороны населения. Это показывает направление, в котором она сознательно хочет идти.

Multipolar: Получили ли Вы ответ на Ваше открытое письмо от Генерального директора?

Берендт: (смеется) Нет, никогда. Вы никогда не получите ответа.

•  Доктор Сильвия Берендт, 1980 г.р., австрийский юрист по административным вопросам и имеет степень доктора философии по Международным медико-санитарным правилам Юридического центра Университета Санкт-Галлена/Джорджтаунского университета, Вашингтон, округ Колумбия. Она была экспертом-консультантом ВОЗ и тесно сотрудничала с Секретариатом ВОЗ по Международным медико-санитарным правилам в Женеве. В 2021 г. она основала Глобальное агентство ответственности в области здравоохранения.