Что не так с законом ФАС о тарифном регулировании?

Уже около года отраслевое сообщество активно обсуждает законопроект ФАС «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)». Прежде чем погрузимся в детали закона, немного истории. Такой закон уже был – он назывался Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах государственного регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Сначала он распространялся на электро-, газо-, тепло-, водоснабжение и водоотведение, а также обращение с твердыми коммунальными отходами. Из интересного – методы регулирования тарифов были перечислены непосредственно в законе, инвестиционная составляющая тарифа была выделена отдельно в виде инвестиционной надбавки, сами тарифы утверждали органы местного самоуправления, а инвестиционные программы утверждали представительные органы муниципального образования. Труп этого закона еще не остыл – он прекратил свое действие только с 1 января этого года. Что же с ним произошло и почему возникла потребность его воскресить?

Закон умирал долго. Сначала из него исключили газоснабжение – потому что Газпром привык все регулировать сам, потом электроснабжение – потому что есть 35-ФЗ в котором описана модель рынка, не укладывающаяся в рамки закона, топом ушли тепло и вода, потому что были приняты отдельные отраслевые законы 190-ФЗ и 416-ФЗ с развернутым описанием процедуры регулирования тарифов, и, в конце концов, с выходом 458-ФЗ в сфере обращения с отходами закон стал совсем не нужен. Теперь все регулирование прописано в отраслевых законах, очень похоже, но со своими нюансами. 

Что же предлагает ФАС? Убрать соответствующие тарифные разделы из отраслевых законов и перенести все в новый закон по вопросам тарифного регулирования. При этом закон будет распространяться не только на коммуналку, но и на транспорт, связь, нефтепроводы, продукцию ядерно-топливного цикла и радиоактивные отходы. Объяснение для публики – сделаем тарифное регулирование понятным и на единых правилах. Тезисы, вызывающие сомнение– а что в существующих законах непонятно? мы действительно считаем, что регулирование в таких разных отраслях с такими разными рынками имеет смысл делать унифицированным?

Сначала закон ФАС был действительно рамочным, из него, например, было совершенно не ясно, будут ли в каждой отрасли действовать свои Основы ценообразования, утвержденные Правительством (как сейчас), или будет подготовлен какой-то иной документ. В последней редакции, чтобы ни писалось в докладах Президенту, закон уже вовсе не рамочный, а вполне конкретный. Очень большое количество положений, раньше существовавших только на уровне актов Правительства, перекочевало непосредственно в закон. Не буду писать о замечаниях к тексту, их достаточно, но в том числе и потому, что в существующем регулировании есть что поправить. Появились новеллы – статьи закона о советах потребителей, о регуляторном договоре (сейчас такой инструмент есть только в водоснабжении и водоотведении). ФАС очень подробно прописывает порядок расчета тарифов с использованием 4 методов регулирования – метода экономически обоснованных затрат, метода доходности инвестированного капитала, метода индексации и метода сравнения аналогов. При этом последний метод фактически заменен методикой эталонных затрат, которая не только не согласована, но и глубоко пересматривается своим автором в лице Минэкономразвития. 

ФАС наделяется полномочиями по установлению предельных минимальных и максимальных тарифов, при этом, как ни удивительно, о предельных индексах платы граждан за коммунальные услуги – ни слова. Значит ли это, что предлагается революция и возврат к ранее существовавшей системе ограничения роста тарифов? 

Закон ничего не говорит про Основы ценообразования, утверждаемые Правительством, но сразу отсылает к методическим указаниям ФАС. Действительно, зачем акты Правительства, если основная часть содержания этих актов уже в законе? Не удивительно, что законопроект вышел гигантского размера, 146 тыс. знаков – депутаты узнают много нового о том, как ведется расчет тарифов. Такой большой закон неизбежно вызовет массу технических и сутевых замечаний буквально со всех сторон – от министерств, организаций, потребителей. Их отработка займет не месяцы – годы.

Так зачем же это все? Надо понимать, что закон предусматривает очень существенное расширение полномочий ФАС в части регулирование, включая перенос всех основных нормативных документов с уровня Правительства на уровень приказов ФАС. Кроме того, сделана попытка зафиксировать в законе положения, которые сейчас вызывают большие споры – если будет дана команда закон принимать, и такие истории могут пройти, давать замечания буквально к каждой статье будет «неконструктивной» позицией со стороны согласующих министерств. Со стороны не сильно просвещенной публики ФАС выглядит очень круто – как активный борец с засильем естественных монополий, которые сопротивляются против справедливого тарифного регулирования.

Естественно, бизнес смотрит на закон очень настороженно – только 3 года назад страна перешла на долгосрочное тарифообразование, зачем снова менять правила? Станут ли в результате тарифы больше или меньше – неясно, но определенности на ближайшие годы точно убавится. Инвестиции будут заморожены, а министерства – загружены работой. Очевидно, переделка всех подзаконных актов займет годы, при этом, учитывая масштаб работ, все будет делаться в спешке, с неизбежными ошибками. При этом вписать все новеллы в существующие законы и постановления не представляет, в общем-то, большого труда. 

Мне кажется, нам есть много над чем поработать вместе с ФАС, но точно не над тем, чтобы ломать существующее законодательство, которое, на мой взгляд, достаточно качественное даже на фоне зарубежных аналогов. Наши проблемы с тарифами связаны не с плохими законами, а с политическими и административными решениями, ломающими систему, и качеством работы регулирующих органов. Давайте этим и займемся.