اتحاد علیه دولت!
آرمان امیریمسخ بوروکراسی به دیوان‌سالاری
در یادداشت پیشین، مجموعه‌ای از تمایزهای «بوروکراسی دولت مدرن» با «دیوان‌سالاری سنتی یک نظام پاتریمونیال» را مرور کردیم تا ببینیم اقداماتی که در دوران پهلوی انجام شد، فراتر از پوسته‌ی ظاهری، چه تحولی در نظام دیوانی و اداری ایران ایجاد کرد. مسیری که در سال‌های پس از انقلاب طی شد، دقیقا روندی معکوس بود که تمامی دستاوردهای پیشین را نابود کرد. اینجا فقط چند مورد از آن فهرست قبلی را دوباره مرور می‌کنیم. بوروکراسی مدرن نظامی است متکی بر سه سنگ‌بنای بزرگ:
۱- تخصص‌گرایی و صلاحیت فنی در جایگاه اداری
۲- تبعیت محض و قانون‌مند اداره از اقتدار سیاسی برتر
۳- تفکیک کامل و قاطع بین قلمرو عمومی و خصوصی (جدایی دارایی شخصی کارگزار از بودجه عمومی)
مکانیسم «گزینش» و سپس «حراست»، دقیقا برای نابودی دو سنگ‌بنای نخستین نظام بوروکراسی مدرن طراحی شده بودند که ماکس وبر با تعبیر قرارداد آزاد استخدام از آن یاد می‌کند. تنها «تخصص‌گرایی» و «تبعیت محض از قانون» می‌توانست موقعیت افراد را از جایگاه «رعایا» به «شهروند» برابر و صاحب حق ارتقا دهد؛ اما مکانیسم گزینش و حراست، این دو اصل بنیادین را با دو اصل «تعهد» و «وفاداری» جایگزین کرد. کلیدواژه‌ی «خودی و غیرخودی» بی‌جهت در کلام رهبران ارشد نظام تکرار نمی‌شد، این آشکارترین بیان قابل تصور برای رسمیت بخشی به نابودی بنیان‌های شهروندی بود.
در مورد رکن سوم، جراحی انجام شده به مراتب عمیق‌تر بود. اگر اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی، سه گونه مالکیت دولتی، خصوصی و تعاونی را به رسمیت شناخت، اصل پنجم به گونه‌ی متفاوتی از مالکیت اختصاص پیدا کرد که آشکارا یادآورد سیاست «خاصه‌ساز» در عصر صفوی بود. بنابر صراحت این اصل، «ثروت‌های عمومی، ثروت‌های مجهول‌المالک، ارث بدون وارث، جنگل‌ها، دریاها و انفال» مستقیما در اختیار حکومت اسلامی و شخص ولی فقیه قرار گرفت. وضعیتی که بنابر تفکیک اصول همین قانون اساسی، ارتباطی به «مالکیت دولتی» در اصل ۴۴ نداشت.
این تمرکزِ منابع طبیعی و اموال بی‌صاحب در دست یک شخص (ولی فقیه)، تنها می‌تواند با نمونه‌ی تاریخی املاک خاصه دوران صفوی مقایسه شود که در آن شاه به عنوان مالک نهایی کشور، بخش بزرگی از اراضی بارور (مانند ابریشم گیلان) و اموال مصادره‌ای را ذیل بخش «خاصه» مستقیماً کنترل می‌کرد و عواید آن به جای دیوان سالاری دولتی (دیوان اعلی)، مستقیماً به دربار سرازیر می‌شد تا صرف پاداش به وفاداران شود. در حقوق عمومی مدرن، دارایی دولتی متعلق به «شخصیت حقوقی دولت» است. اما واگذاری انحصاری این حجم عظیم از ثروت ملی به ولی فقیه به عنوان «سلطان/حاکم شرع»، مرز میان بودجه رسمی کشور و نهاد رهبری را در ظاهر مخدوش کرد (آنگونه که توجیه‌گران تلاش می‌کنند با لفاظی حقوقی در آن تشکیک ایجاد کنند) و در باطن عملا همه را به اختیار مطلق‌العنان یک شخص سپرد.
مساله درآمدهای بیت رهبری به همین سیاست اصل ۴۵ خلاصه نمی‌شد. سهم مستقل (اما اغلب مسکوت) بیت از عواید فروش نفت و تسلط آن بر نهادهای مالی موازی (مانند ستاد اجرایی فرمان امام، بنیاد مستضعفان و آستان قدس رضوی) و البته تمامی دارایی‌های مصادره شده‌ی پس از انقلاب، مصداق دیگری از اصل ضرورت تفکیک کامل دارایی‌های عمومی و خصوصی کشور است. منطقه‌ای ممنوعه و مصون از هرگونه حساب‌رسی، نظارت و شفافیت مالی که بزرگ‌ترین امپراتوری مالی خارج از بودجه عمومی را شکل داد. شگفت اینکه حتی فراتر از این امپراطوری بزرگ مالی، حتی بسیاری از نهادهایی که ظاهر قانونی دارند و از بودجه‌ی عمومی دولت ارتزاق می‌کنند اما زیر نظر رهبری اداره می‌شوند نیز از کارکرد حساب‌رسی بوروکراسی دولت بیرون گذاشته شدند. (مثال معروفش، سازمان صدا و سیما)
بدین ترتیب، بوروکراسی مدرن ایرانی، نه تنها در کارکرد ایجاد هویت «شهروندی» مبتنی بر حقوق برابر و عدالت دادگستری از میان رفت، بلکه پیشتر از آن، کارکردش را در مرزبندی میان «اموال و دارایی‌های ملی/عمومی» با «املاک خاصه و ثروت‌های شخصی حاکم مقتدر» از دست داد تا بار دیگر در سطح همان دیوان‌سالاری پوسیده‌ی صفوی/قجری سقوط کند که عملا هیچ نبود جز تداوم حرم‌سرای درباری برای تدبیر اداره‌ی اموال سلطنتی، و البته توزیع رانت برای خرید وفاداری به شخص سلطان.
بازتولید زالوهای مکنده
به روال دو یادداشت پیشین، برای بوروکراسی دولت مدرن، دو کارکرد کلان می‌توان در نظر گرفت. نخست نهادینه کردن «قدرت استبدادی» و دیگری، گسترش «قدرت زیرساختی» از طریق ایجاد پیوند میان دولت و جامعه که در نهایت به مشروعیت سیاسی نیز منجر می‌شود. نابودی بوروکراسی مدرن، دولت ایرانی را به به عصر دولت‌های پیشامدرن صفوی و قاجار باز گرداند. البته تمایز قابل توجه در منبع درآمد دولتی را نمی‌توان نادیده گرفت. صفویه و قاجار به خراج‌گزاری زمین‌های متکی بودند، اما در رژیم اسلامی جدید، اموال مصادره شده صرفا یک غنیمت گذرا به حساب می‌آمد چرا که منبع اصلی درآمد سال‌ها بود از زمین به نفت تبدیل شده بود. با این حال، دو شعبه‌ی کهن از کارگزاران رانتی دوباره مورد نیاز شدند. نخست، در بعد مدیریت درآمدها (آنجا املاک خاصه و اینجا نفت) و دیگری پر کردن شکاف زیرساختی بین دولت و ملت با هدف ایجاد مشروعیت سیاسی.
در پاسخ به نیاز نخست، اگر دربار صفوی و قاجار ابتدا به وابستگان حرم‌سرا (شاهزادگان) متکی بود و سپس از زالوهای مکنده‌ی وارداتی و مزدوران گرجی و مستشاران رانتی استفاده کرد تا بازوهای دربار را به سراسر کشور گسترش دهد، رژیم اسلامی در درجه‌ی نخست به ذخیره‌ی انبوه روحانیون متکی بود. کمتر از ۵ سال از وقوع انقلابی که رهبری‌اش مدعی بود به قم خواهد رفت تا روحانیت را از مداخله‌ی در امور اداره‌ی کشور دور نگه دارد، تمامی ارکان سیاسی و مدیریتی کشور به انحصار روحانیون درآمد. آخوندِ وزیر، آخوندِ وکیل، آخوندِ سفیر، آخوندِ اقتصاددان و آخوندِ نظریه‌پرداز و روان‌شناس و جامعه‌شناس و تاریخ‌دان و خلاصه انواع و اقسام شعب و مقامات قابل تصور که عرصه‌ی عمومی را قبضه کردند.
هرکجا هم که نیاز بود اندکی توازن بین «تعهد و تخصص» ایجاد شود، خیل گسترده‌ی «آقازاده‌ها»یی به کار گمارده می‌شدند که به مدد رانت گزینش یا سهمیه‌ی دانشگاهی یا بورسیه از جیب بیت‌المال مدرکی هم پیوست «تعهد»شان شده بود. در همین دهه بود که شامّه‌ی تیز جامعه، به مرور دریافت تعبیر کلاسیک «آقازاده» را باید به چه دایره‌ای از «زالوهای مکنده‌ی اقتصادی» تعمیم بدهد و به درستی آن را برای خلاصه‌سازی مجموعه‌ای از رانت‌خواری، پارتی‌بازی، نسبت‌های فامیلی و البته وابستگی مالی و وفاداری سیاسی به کار برد. شبه‌بوروکرات‌هایی که تا دهه‌ی هفتاد خورشیدی، عملا خودشان را در شمایل تکنوکرات‌های نسخه‌ی اسلامی عرضه کردند و مدعی بازگشت به عصر شایسته‌سالاری تکنوکراتیک شدند و گه‌گاه هم ابایی نداشتند خود را میراث‌دار یا علاقمند به همتایان عصر پهلوی نشان بدهند.
چالش سنتی دوم، یعنی نیاز به پر کردن شکاف دولت با جامعه و جبران مشروعیت از دست رفته از میانه‌ی دهه‌ی هفتاد پررنگ شد. حکومت برآمده از انقلاب، دست‌کم در سال‌های نخستین خود با یک اقبال گسترده‌ی توده‌ای همراه بود و مشروعیت گفتمانی داشت، اما این مشروعیت گفتمانی، در غیاب یک بوروکراسی کارآمد، امکان نهادینه شدن نداشت. التهاب شورانگیز انقلاب و سپس بزنگاه خطیر جنگ سپری شد، تب توده‌ها در سردی طولانی مدت سفره‌هایشان فروکش کرد و رفته رفته مشخص شد روحانیون مشروعیت بخش سنتی، در برقراری ارتباط با بدنه‌ی متوسط و مدرن شهری بسیار ناکارآمد هستند. اینجا بود که عصر «سازندگی تکنوکراتیک» به پاین رسید و پاسخ به چالش دوم در اولویت سیاست‌های کلان قرار گرفت: «اصلاحات»!
اگر صفویه ضعف مشروعیت خود را با واردات آخوند از خارج کشور جبران کرده بود، روحانیتی که خودش بر اریکه‌ی قدرت تکیه زده بود نیازمند کارگزارانی بود که به زبان جامعه‌ی مدرن آشنایی داشته باشند. در این مورد نیز طبیعتا به مانند بازوی شبه‌بوروکراتیک، اولویت با همان «آقازاده‌ها» بود که «تعهد» و در نتیجه وفاداری‌شان اثبات‌شده و خلل‌ناپذیر بود. تنها کافی بود اندکی دایره‌ی محدودیت‌هایشان بازتر شود تا بتوانند در شکل و شمایل شبه‌مدرن وارد جامعه شوند: از آقازاده‌ی روزنامه‌نگار و آقازاده‌ی نویسنده و آقازاده‌ی استاد دانشگاه و آقازاده‌ی مدافع لیبرالیسم و آقازاده‌ی دشمن نئولیبرالیسم گرفته، تا آقازاده‌ی گزارشگر فوتبال و آقازاده‌ی خواننده‌ی موسیقی و آقازاده‌ی نقاش هنری، آقازاده‌ی بازیگر و حتی آقازاده‌ی رقاص و آقازاده‌ی رپر! و چه جای تعجب که تداوم این روند، متناسب به نیاز روز به جایی رسید که خیلی زود پای آقازاده‌های اپوزوسیون و آقازاده‌های فمنیست و آقازاده‌های مدافع حقوق اقلیت‌های جنسی و اتنیک‌های تحت ستم هم به میان کشیده شود.
مساله را البته نباید به همین اندازه تقلیل‌گرایانه و صرفا در یک هم‌بستگی فامیلی خلاصه کرد. اگر پنج قرن پیشتر، تولیدات حرم‌سرای شاهی به اندازه‌ی کافی کفاف کارگزاران واسطه‌ی دیوان‌سالاری را نمی‌داد، گستره‌ی زالوهای فرهنگی نیز بسیار وسیع‌تر از جمعیت «آقازادگان» صنف روحانیت بود. در نتیجه، سنت دیرپای اجیر کردن مستشاران رانتی دوباره احیا شد و گروه‌هایی از دایره‌ی «غیرخودی»ها نیز مجوز یافتند تا به شرط اثبات تعهد و وفاداری، به حریم امن «جامعه‌ی مدنی کنترل شده» وارد شوند. گونه‌ای ویژه از جامعه‌ی مدنی، که درست به مانند «بوروکراسی معوج و گزینش‌شده»، از ابتدا با فیلتر «گزینش» و سپس نظارت «حراست» کنترل شده بود.
هرچند، الزامات زمان و درایت‌های امنیتی گاه دایره‌ی تحرکات این قشر میانجی را اندکی فراتر از مرزهای به ظاهر رسمی گفتمان حکومتی نیز گسترش می‌داد، اما در نهایت کارکردها و برون‌دادهای این جامعه مدنی نیز درست به همان اندازه با توقع بدیهی از یک جامعه‌ی مدنی سالم سازگاری داشت، که بوروکراسی جراحی شده‌ی رژیم با بوروکراسی یک دولت مدرن.
در تمامی این سال‌ها، ساختار نامتمرکز و سنتی نظام، با انواع و اقسام تنش‌های داخلی نیز مواجه بود: اصطکاک میان بازوهای مشروعیت بخش سنتی با اقشار رانتی اجیر شده. (جدال میان روحانیت سنتی با جامعه مدنی اصلاحات‌محور) اصطکاک میان زالوهای اقتصادی با زالوهای فرهنگی. (جدال حزب مشارکت و حزب کارگزاران) و البته، اضافه شدن یک لایه‌ی جدید و بسیار قدرتمند به ساختار قدرت و جامعه از جانب نظامیان (سپاه) که موضوع این مجموعه نبود و کمتر مورد بررسی قرار گرفت. (به اختصار می‌توان سپاه را جراحی بوروکراسی‌زدایی از نهاد مدرن ارتش قلمداد کرد) اما این جدال‌ها، هرگز و در هیچ ساحتی امکان فراتر رفتن از سر سهم‌خواهی از سفره‌ی مشترک رانت را نداشتند.
اگر یک تکنوکرات رانتی می‌تواند فراتر از بالا و پایین کردن جداول دولتی، اقدامی برای جراحی زیرساخت یک اقتصاد تماما رانتی پیشنهاد بدهد که اولین قربانی‌اش خودش خواهد بود، جامعه‌ی مدنی گزینشی نیز می‌تواند مدعی نمایندگی اصالت‌هایی باشد که از اساس دلیل پیدایش و ضرورت‌های کارکردی خودش را هدف قرار می‌دهند! همین امر سبب شد که تعبیر «رییس جمهور تدارکاتچی» دقیقا یادآور توصیفات هاینریش بروگش از اهمیت مقام صدراعظم قاجاری باشد: ضربه‌گیر سلطان!
از همین رو بود که تمامی این لایه‌های رانتی که از اساس زاده و محصول یک انقلاب علیه دولت مدرن بودند، به خوبی می‌دانستند چه زمان باید اختلافات درونی را کنار بگذارند: خطر بازگشت ایده‌ی دولت مدرن و الگوگیری از تنها دوره‌ی تاریخی که یادآور تجربه‌ی آن است!