最新财新周刊｜美国制造业回流虚实

2月14日，中国动力电池巨头宁德时代宣布以技术合作伙伴身份，参与美国福特汽车在密歇根州新建的锂电池工厂。工厂由福特全资控股，宁德时代仅提供电池技术专利授权及筹建、运营服务。

以制造业为抓手，美国产业政策出台的频密程度、补贴规模、执行效率都达到空前程度，对全球产业链的影响业已显现

宁德时代官方称“这种模式是强强互补”，事实上这绝非其理想中的进入美国的方式，而是双方对政治和投资风险妥协的结果：宁德时代（ 300750.SZ ）不参与股权投资，有助于将项目实施和福特汽车（NYSE：F）获得美国政府补贴等不确定性风险降到最低；而宁德时代也可避免前期高额投入的巨大风险。但不少分析人士对这一“技术换订单”模式的可持续性表示担忧。

福特—宁德时代合作项目能够走到这一步已殊为不易。在此之前，1月中旬，该项目已在美国弗吉尼亚州吃了“闭门羹”，州长Glenn Youngkin拒绝了项目工厂落地弗吉尼亚，理由是“会对国家安全构成威胁”。密歇根州州长Gretchen Whitmer直言“（Youngkin所做的）是一个政治决定”，而她在2022年10月还批准了中国另一家电池企业国轩高科（ 002074.SZ ）在当地投建动力电池关键材料工厂，总投资约达23.6亿美元，预计年产15万吨负极材料和5万吨正极材料。

福特—宁德时代合作工厂及国轩高科工厂的选址，距离底特律都不过100公里，这座盛极一时的汽车工业之城2013年沦落到破产境地，成为美国去工业化最具代表性的“铁锈城市”。汽车业新一轮电动化革命滚滚而来，底特律显然不甘心毫无作为。

从2008年全球金融危机之后，美国已意识到“产业空心化”的问题。从奥巴马时代的“出口振兴”到特朗普任内鼓吹“美国优先”，再到本届拜登政府的“制造业振兴计划”，美国政府开始利用产业政策、贸易保护等工具，吸引制造业回流本土，以充实就业、振兴经济。

过去，以特殊的鼓励性手段引导资源向某个行业或部门转移与集中，以扶持其超常规发展的产业政策，因不可避免地会扭曲自由市场规律，备受西方政府所警惕。然而，伴随着全球化和自由贸易的退潮，各西方国家纷纷加大政府干预，试图调整并缓解内部经济利益与矛盾。美国的产业补贴政策也动了欧洲的“奶酪”。欧盟委员会2月1日发布《绿色协议产业计划》，计划提供“有针对性的、临时的和适当的”支持，以确保欧洲成为绿色科技产品制造基地。该计划虽未提出具体资金来源，但等于宣告了加入产业补贴竞赛，以挽救汽车、能源等欧洲工业经济。

中美经贸关系更是与逐步激进的美国产业政策互为因果。为在贸易、高科技以及地缘政治影响力等方面遏制中国发展，美国抓住工业制造业这个“牛鼻子”，步步强化产业政策。科技和经济发展与国家安全挂钩，已成为一张“明牌”，保护性的产业、贸易政策在多数观点分歧严重的美国两党取得了基本共识。

多名接受财新采访的美国业界和学界人士的一个共识是，自动化程度高的高端制造业不能提供大量岗位，而美国国内商品需求并未回暖，因而政府振兴制造业的重点目标并不在国内经济，而是针对中国的贸易保护和技术封锁。

到拜登政府任上，美国产业政策出台的频密程度、补贴规模、执行效率都达到空前程度，对全球产业链的影响业已显现。全球制造业龙头公司们不再像过去那样只把美国视为研发和消费地，纷纷放弃对成本和效率的极致追求，而是把“建厂开工、本地生产”作为企业战略决策的当务之急。2020年以来的新冠疫情一度阻断全球供应链，以及2022年以来的俄乌冲突使得供应链安全问题和全球市场两极化风险日益严峻，也成为企业迎合美国产业政策的助推器。

拜登政府上台之初提出的“基建法案”在2021年11月立法成功，此后十年将向公路、桥梁、电力等领域投资1.2万亿美元——尽管该法案历经两党博弈，较初始目标4万亿美元大幅缩水，但仍为美国过去几十年来最大规模的基础设施投资。

此后，为扶持重点产业，拜登政府直接对半导体、新能源行业施以补贴：2022年8月完成《2022年芯片和科学法案》（CHIPS and Science Act of 2022，下称“《芯片法案》”）立法，对科技行业补贴总支出高达2800亿美元；同月完成《通胀削减法案2022》（Inflation Reduction Act of 2022，下称《通胀削减法案》）立法，亦包含对新能源行业总值近4000亿美元的补贴。

在这些补贴政策出台后，像底特律这样的工业都市圈正迎来诸多制造业新增投资。“联邦政府直接对特定企业进行补贴、减免税收此前并不常见，这代表了一个全新的方向。”哥伦比亚大学经济与国际及公共事务学院教授、联合院长Eric Verhoogen向财新分析指出，此前美国对特定行业的补贴大多通过国防部的采购合同实现，几乎不涉及直接补贴或税收减免。

拜登任下的美国制造业岗位已处在2008年金融危机后的最高水平。美国劳工局披露，2023年1月，全美制造业雇员为1299.9万人，超过了特朗普任下于2019年7月创造的高点1282.6万人。美国商务部数据则显示，2021年，制造业领域的外商直接投资（FDI）为1213.27亿美元，同比增长超过70%，为2018年之后的首次同比增长。

另据美国经济发展组织“回流倡议”（Reshoring Initiative）统计，2022年，美企回流及外国公司投资共为美国带来了35.14万个制造业就业岗位，创下有记录以来新高；这一数字在2010年该组织刚开始追踪时仅为5773个。

美国正处于过去50年来失业率的最低点，劳动力市场显示出供不应求的状态。美国劳工局2月3日公布的数据显示，2023年1月非农就业增加51.7万个，2022年全年平均月增40.1万个；失业率仅3.4%，为1969年以来的最低水平。“当下几乎每个行业都缺人，制造业尤其缺技术工人。”杜克大学全球价值链中心创始主管Gary Gereffi对财新称。

芯片制造领域是美国对华技术限制的主战场；新能源则是中美争夺经济转型新时代的必争之地，除了电动汽车，光伏产业作为2018年中美贸易战的“切入口”，美国利用高关税壁垒、“双反”（反倾销、反补贴关税）等工具，也在着力争取自身产业发展机会。

“过去这么多年，美国制造业回流的主线始终是中美关系和美国政府扶持。”科尔尼咨询董事Shay Luo对财新指出，美国把半导体、新能源上升为关乎国家安全的关键产业，但从市场化角度来看，截至目前，全球范围内能与中国制造在质量、价格上形成匹配的产能还很少。

产业政策步步推进

宁德时代之前，另一家备受瞩目的企业是全球芯片代工巨头台积电（TPE：2330/NYSE：TSM）。截至目前，台积电宣布的在美投资规模达到400亿美元，创造超过1万个建筑工作岗位和1万个高科技岗位。2022年底，台积电在亚利桑那州凤凰城举行移机仪式，拜登亲自站台发表演讲称：“30多年前，美国的芯片产量占全球30%，但随着制造业被掏空、岗位外移，我们现在只生产10%的芯片，谁说美国不能再次实现制造业领先？我们在证明可以做到。”

2021年开始，凤凰城推迟多年的轻轨扩建计划、新的机场跑道和桥梁陆续开工建设；这里也因频频获得新能源、半导体企业投资，而成为美国制造业的风向标：初创电动车品牌Nikola、Lucid公布了在该区域的扩产计划，大幅增加工厂用地；锂电池供应商LG Energy、KORE Power、American Battery Factory，亦陆续宣布新建或扩建在当地的电池工厂；北美最大的锂电池回收公司Cirba Solutions宣布建立电池回收处理厂，将在2023年中投入运营，可支持每年5万辆电动车的电池回收。

Gary Gereffi指出，上一次美国推出一揽子产业政策是在上世纪80年代，主要针对的是当时迅速崛起的日本；而中国相比日本拥有更大的经济体量，也引起了美国更多担心。“中国过去五年在先进制造业、人工智能等领域取得飞速进展，已成为美国最大的战略竞争对手，这个竞争对手还能生产几乎全部的商品，这才是拜登任内关注制造业的原因。”

“过去很长时间，经济学家都认为产业政策、政府干预是低效的，但一些国家实践新自由主义的结果就是去工业化、贸易逆差和债务危机，所以政策制定者开始重新考虑实行产业政策。”Eric Verhoogen指出，此前美国只有地方政府为了吸引投资而减免企业地方税，但《芯片法案》《通胀削减法案》为联邦层面的政府补贴开了先例。

Eric Verhoogen认为，目前高端制造业选择在美国建厂,更多是为了对冲地缘政治风险，很难定性为一种趋势；从长期来看，能否形成聚集效应是这些企业留下的关键。“过去美国汽车企业在墨西哥设厂需要从德国、日本进口一种高质量钢材，但现在墨西哥北部城市就有这样的材料，所以墨西哥已经把钢铁、汽车等产业留住了。”

科尔尼管理咨询公司大中华区总裁贺晓青指出，高端制造业利润率高、对劳动力成本相对不敏感，尤其是半导体、新能源在补贴加持下回流明显。“能提供大量就业岗位的中低端制造业更多还是考虑劳动力成本，要回也是回墨西哥等中南美洲国家。”

拜登政府之前，美国鼓励制造业回流已持续多年，但奥巴马和特朗普任内的产业政策刺激效果不彰。2008年全球金融危机爆发，奥巴马政府注资百亿美元拯救通用汽车集团，此后又试图转换美国过度依赖金融信贷的增长模式，推动制造业和出口。2014年，中国企业福耀玻璃在俄亥俄州设厂，就是那一波产业回流的标志性事件。部分以美国本土为目标市场、运输成本占比较高的行业选择向美国迁移，例如汽车玻璃、塑料刀叉生产。

不过，奥巴马任内美国制造业回流未达目标。2010年至2016年，美国工业生产平均增速为1.6%，低于同期GDP增速0.5个百分点；同期制造业就业人数增长7.18%至1235.5万人，低于非农就业总人口12%的增幅。

特朗普在2017年上台后，将缩小贸易逆差视为振兴制造业的首要目标。对内进一步减税，吸引美国企业回归；对外开始对中国、欧盟、墨西哥等贸易伙伴加征关税，逼迫企业迁往美国，福特旋即取消在墨西哥总投资16亿美元的项目计划，转回底特律工厂扩产；通用也不得不在压力下声明供应美国市场的汽车为“美国制造”。

“奥巴马在经济危机中上台，更多是解决眼下的紧急问题，例如阻止车企破产，而从特朗普时期政府才开始直接干预。”Eric Verhoogen认为，特朗普政府的干预对缩小美国贸易逆差效果也十分有限，“中低端制造业即使从中国转移出来，也会去亚洲其他地方，美国的逆差只是转移来源而不会消失”。

从数据来看，特朗普任内美国的一般商品贸易逆差由2016年的7524.98亿美元，扩大至2019年的8651.35亿美元；按地区划分，尽管美国对中国大陆的商品贸易逆差由2016年的3470.98亿美元，略微缩窄至2019年的3416.9亿美元，但美国对墨西哥、中国台湾、越南的商品贸易逆差都大幅扩大。其中，美国对墨西哥贸易逆差在2016年至2019年的三年间大涨65%。墨西哥也从2017年开始取代日本，成为美国的第二大贸易逆差国。

根据美国统计局数据，2018年美国对华商品贸易逆差达4182.33亿美元，创历史新高，然而中美贸易战近四年，直到 2022 年，美国对华商品贸易逆差仍高达 3829.17 亿美元，为历史第二高值。

Gary Gereffi直言，美国制造业衰弱是个伪命题，本质是随着科技发展、生产效率提高，使得过去二三十年不少岗位消失，需要的劳动力更少、更精，而与工作外包无关。“以前汽车行业工人六周内就能学会需要的技能，工会保护还能拿到一份有长久保障的合同，但这样的世界一去不返了，就像100年前农业可能需要50%的人口而现在只需要2%，这并非农业衰弱了。”

表面上看，目前美国就业市场一片繁荣，实际暴露出了巨大的用人缺口。根据美国商会测算，截至2022年11月，耐用品制造业的空缺职位仍比可雇佣工人数量高40%以上。美国田纳西大学机械、航空航天和生物医学工程学院教授Tony Schmitz则在2023年1月发表的一篇文章中指出，目前美国纺织业正经历高达20%的工人短缺，金属制造业到2024年将会有40万名工人的缺口。而就业景气之外，通胀仍持续高位，宏观货币政策部门和学界则在担心美国会否陷入薪资、通胀的“双高螺旋”困境之中。

长久以来，美国产业结构的“重设计研发、轻制造”导致产线工程师、管理者等职位严重短缺。2017年9月，特朗普签署备忘录，确定联邦政府每年至少投入2亿美元用于STEM学科（科学、技术、工程、数学），特别是计算机科学的青年教育。拜登则推出了一系列支持STEM专业的移民政策。

美国人才培养结构的调整已显现成效。据数据可视化网站Information Design统计，美国文科类专业学位从2010年左右突破20万后便一路下滑，2020年降至约16万；与之相对，计算机专业则从2010年前后不足6万，上升至2020年的13万左右。

目前，美国制造业的繁荣尚未传导至消费端，中国高性价比商品仍受美国市场欢迎。拜登上任后启动了“百日产业评估”，对半导体、国防、公共卫生与生物科技、新能源（储能、光伏、核电、氢能、碳捕捉）、交通运输、农产品和食品等六大关键行业的供应链独立情况进行了评估，随后出台了《通胀削减法案》和《芯片法案》重点支持半导体、新能源行业，而其他并无实际补贴政策的行业建厂扩产推进仍然缓慢。

半导体投资杠杆

半导体产业是中美高科技脱钩的核心博弈点。美国政府一方面卡住高算力、高制程芯片出口中国，以遏制后者科技发展速度；另一方面大力引导芯片龙头制造企业落地本土，以撬动投资与就业增长，进而强化对高科技制造全产业链的掌控力。

美国两党最早在2020年6月对扶持国内芯片制造达成共识，最终通过《芯片法案》为芯片行业明确一系列产业扶持政策，总计补贴金额高达527亿美元。除半导体行业外，该法案还包括了对人工智能、机器人技术、量子计算等关键行业研发投入等扶持政策。

当地时间2月23日，美国商务部部长雷蒙多（Gina Raimondo）宣布将在下周公布《芯片法案》的第一项补贴应用，在未来几个月会出台对供应链、研发环节的资助项目。“这些资金将激励半导体公司在美国的土地上生产。” 雷蒙多表示，美国的目标是到2030年，建立两个大型先进制程芯片的产业集群，并提高成熟制程芯片的本土产量，另外还将发展先进封装技术。

产业界闻风而动。根据美国半导体协会（SIA）的统计，自2020年《芯片法案》第一次被提出至2022年12月，半导体制造企业宣布了超过40个未来十年位于美国本土的项目规划，预期撬动超过2000亿美元的企业投资，分布在全美16个州，为各地总计提供约4万个就业岗位。

建厂名单中不仅包括英特尔、美光、德州仪器等美国芯片制造企业，台积电、三星、SK海力士等跨国制造商，还包括了晶圆厂所需要的设备、材料等上游供应商，例如荷兰光刻机巨头ASML、中国台湾硅片厂商环球晶（Global Wafers）等。

各大企业进度参差。韩国三星先后在2021年11月和2022年5月透露了在美国得克萨斯州的投资计划，2024年投产项目正如期推进，投资约计170亿美元；到2042年前累计投资1921亿美元，陆续建造投产11座晶圆厂。

英特尔在等到政府补贴政策明朗后，总投资200亿美元的晶圆代工厂也已开工建设，预计2024年投产，将为当地提供3000个就业岗位、1.5万个间接工作机会。

芯片项目投资动辄数百亿美元，企业的投资风险收益模型参数复杂，需考虑市场需求、竞争策略等多种情形。“一些芯片制造企业的心态是宣布计划、打着地基，等补贴金额确定下来再决定真金白银投入。”一名熟悉美国半导体行业人士对财新分析称。

在业界看来，现阶段只有台积电在亚利桑那州的建厂进度超预期。2022年12月，台积电的凤凰城一期项目动工一年多，工厂、办公楼等主体建筑基本完成。台积电很快又宣布了晶圆厂二期工程计划，两期投资额合计400亿美元，打破其在中国台湾之外的投资纪录，超过了其在中国大陆多年投资的总和。（参见本刊2023年第3期《台积电赴美》）

不过，人才储备不足、较高的建厂成本，仍是目前限制半导体制造企业去美国设厂的主要因素。几十年来，美国半导体产业向设计等高附加值环节聚集，基础制造人才缺乏。“现在美国大学里做制造工艺的教授已经很少了，为数不多的相关专业毕业生也很少选择上生产线。”前述熟悉美国半导体行业的人士对财新称。

在建厂成本方面，台积电CFO黄仁昭透露，亚利桑那晶圆厂的初期建造成本较中国台湾本土高4到5倍。市场调研机构以赛亚调研副总经理陈逸萍亦向财新分析称，以台积电公布的5万片/月的产能，在台湾的投资成本仅为200亿美元左右，即台积电宣布在美投资总额的一半。“圈内人现在都在讨论成本怎么差这么多，也许还有一些规划没有对外宣布。”

陈逸萍称，此前的一期工程中，美国政府提供120亿美元建厂成本的10%至15%补贴，即10亿至20亿美元；如今投资额翻了3倍多，补贴比例可能会有调整，外界在观察台积电获得的补贴能填补多少建厂成本。

按照目前政策，晶圆厂上游企业无法直接申请美国政府补贴，这部分成本最终会转移到终端商品中。据财新了解，台积电已要求包括厂务系统、化学材料、半导体硅片、气体、备件等环节的至少14家中国台湾供应商去美国建厂。“台积电将在美国生产的3nm（纳米）制程目前市场需求有限，美国真正的动机还是把最先进的制程留在自己国内，商业前景不重要。”前述熟悉美国半导体行业人士指出，台积电美国工厂的高成本可能在未来推高3nm制程的价格，从而导致该制程应用被延缓。

而半导体产业链上的封装、测试等后端环节尚未形成赴美动力。多名业内人士告诉财新，美国晶圆厂尚未形成规模效应，后端环节在美国运营成本高昂，能否赚钱都是问号。

动力电池激进投资

新能源汽车产业链是美国新一轮产业政策的最大受益者之一。不同于通常为期一两年的税收优惠政策，《通胀削减法案》的税收激励周期长达十年，以降低企业投资建厂决策对不确定性风险的顾虑。同时，该法案还将补贴延伸至终端市场，消费者购买全新电动汽车最高可获得7500美元（约5.05万元人民币）的税收抵免政策，并取消了此前每家汽车厂商仅有20万辆车享有该项优惠的上限。

《通胀削减法案》释放出美国要培育本土动力电池供应链的强烈信号——企业想获得补贴，必须在美国本土或同盟国生产，包括澳大利亚、加拿大、智利、韩国、墨西哥在内的20个与美国签有自贸协议的国家，被纳入符合标准的原材料和零部件来源名单。从2024年和2025年起，电池组件和原材料不能来自“敏感实体”，这意味着供应链上的中国企业可能被排除在外。

中国当前几乎主导了全球动力电池产业链，据韩国市场调研机构SNE Research的数据，2022年全年，仅宁德时代和比亚迪两家的动力电池出货量就占了全球市场的50.6%。进入全球前十大动力电池供应商名单的非中资企业仅有四家，其中最靠前的韩资企业LG新能源（KRX：373220）排名第二、市场份额13.6%；前十名中没有一家美国本土企业。

《通胀削减法案》重点限定的原材料包括镍、钴、锂、石墨等电池关键物质。2024年前投入使用的电动汽车，须保证其电池所用原材料有40%开采或加工于补贴范围国家，或实现在北美循环使用；电池原材料本地化的占比逐年提高10个百分点，最终在2027年升至80%。而新能源汽车零部件则包括正负极、铜箔、电解液、电芯以及模组等，2023年须有50%的价值量在北美制造或组装，2024年至2025年该占比大于等于60%，2026年开始该比例每年按10%递增，至2029年达到100%。

补贴政策细至对电池制造或组装地的区隔：电池在合格范围内国家和地区组装，可获3750美元/辆补贴；而若从原材料开始的制造环节均在补贴范围国家，补贴可升至7500美元/辆。

直接补贴对投资显示了有效刺激。据美国智库Atlas Public Policy统计，2022年美国本土动力电池制造项目投资额达736亿美元，是近五年来最高水平，较2021年的243亿美元增长了2倍，成为产业链上投资增速最快的领域。电池制造商纷纷联手整车厂到美国投资建厂，比如LG新能源和现代汽车（KRX：005380）、三星SDI（KRX：006400）和欧洲车企斯特兰蒂斯（Stellantis），中国远景动力与梅赛德斯—奔驰合作等。

国际能源署预测，在可持续发展情景下（即完全符合《巴黎协定》路径发展），2025年美国电动汽车销量将达230万辆，而2022年该数值刚超过80万辆，虽为全球第二，却远远落后于中国的688万辆。但LG新能源在1月末预测称，2023年北美地区动力电池出货量同比增幅将达60%，超越同期欧洲地区40%的增速和中国20%的增速。

LG新能源已赴美快速落地投资。“韩国企业比较灵活，决策速度快。”一名韩资电池企业人士对财新表示。2016年，LG被中国新能源汽车配套电池补贴认证名单排除在外，次年便出售了其南京工厂的部分生产设备和知识产权给吉利汽车。不过在中国新能源汽车补贴逐步退坡后，LG新能源又重新加大在华投资。LG新能源2023年的新增产能规划为100吉瓦时（GWh），其中北美新增40吉瓦时，美国包括五家电池工厂，其中三家与通用汽车合资。LG新能源于2023年1月称，未来公司约一半的总产能将用于供应北美地区。

美国能源部1月发布的报告预测，这一波动力电池投资热潮将推动北美电池产能在十年间增加20倍，从2021年的年产能55吉瓦时增至2030年的1000吉瓦时，足够供应1000万至1300万辆电动汽车。

特斯拉在1月24日宣布，投资36亿美元扩大其在内华达州的工厂，新增年产能规划100吉瓦时的动力电池，足以每年供应150万辆轻型汽车。据科尔尼测算，至2026年，特斯拉将成为美国最大电池供应商，占美国31%的市场份额；LG新能源位居第二，市占率约为17%；SK创新则排名第三，市占率约15%。

各家激进的扩产计划，必将扭转目前由日本松下主导的美国动力电池市场格局。科尔尼数据显示，直到2021年，松下还占据美国动力电池44%的市场份额，特斯拉和LG新能源分列第二、三位，市场份额分别为19%、15%。2008年，松下借助与特斯拉的独家供应协议成为美国动力电池最大供应商，但2020年起这一独家供应关系逐渐解绑。

宣布赴美建动力电池厂的中国企业目前仅有远景科技集团一家，其2022年3月宣布在美建厂，预计2025年实现量产。远景以风电业务起家，2019年通过收购日产AESC电池公司组建成立动力电池子公司远景动力。但上述科尔尼报告预测，2026年远景动力在美仅会占1%的市场份额。

另一中资电池企业国轩高科宣布到美国投建电池材料厂。分析人士认为，国轩高科较快布局美国业务，与其外资股东背景有关。持有国轩高科24.77%股份的第一大股东是德国大众汽车集团子公司大众中国。大众集团的策略是借助中国活跃的新能源汽车市场，加快其产品研发、迭代乃至全球布局的能力。

对更多中资企业而言，当下的美国市场充满风险。多名接近宁德时代的人士告诉财新，宁德时代很想扩大其在美国市场的占有率，“但《通胀削减法案》出来后，（宁德时代）感觉没什么办法，很焦虑”。

光伏本地化挑战

动力电池之外，美国另一个重点扶持方向是光伏。《通胀削减法案》对光伏供需两侧提供了一系列税收抵免及补贴措施。

该法案在供应端对美国本土光伏产品提供直接补贴，包括硅料、硅片、电池、组件等各环节，有效期为2022年至2029年，此后每年递减25%，2033年退出。其中，组件补贴力度最明显，达到每瓦7美分（约0.48元人民币），这一水平为2023年1月美国组件均价的20%。据美国光伏产业杂志PV magazine 测算，如果光伏制造商从上游硅料开始全产业链在美国生产，可得到单瓦约18美分（约1.24元人民币）的政府补贴，约为当前美国组件售价的一半。

政府补贴刺激之下，光伏领域新一轮投资正在展开。美国能源部太阳能技术办公室2022年10月27日数据，《通胀削减法案》发布后，美国本土公告的新建组件产能总计42吉瓦，约为现有产能8倍。增量主要来自美国本土企业和部分亚洲、欧洲制造商。其中，美国最大光伏企业第一太阳能公司（First Solar）布局产能达10.6吉瓦，计划2025年建成；韩国的韩华（Hanwha Q CELLS）在美布局产能位列第二，达到8.4吉瓦，计划2024年底建成；意大利Enel 3Sun公司和新加坡Maxeon公司则各规划了3吉瓦组件产能，均计划在2024年投产。这四家企业占美国计划新增光伏组件产能一半。此外，加拿大Silfab公司、印度Waaree公司也均有美国本土投建计划。

但美国本土光伏制造补贴对需求的覆盖率仍不高。据中金公司测算，《通胀削减法案》给予美国光伏、风电、储能产能的本土制造税收补贴额度共370亿美元，若其中三分之一用于支持光伏制造产能，2022年至2030年间，对应可支持约65吉瓦的本土产出，而拜登政府的目标是这期间美国需累计新增光伏装机约360吉瓦。可见，法案中补贴所支持的产量仅占目标产量的大约两成，预计仍有八成左右的光伏产品需要通过进口满足。

在需求端，《通胀削减法案》将原计划从2024年退坡至10%的光伏电站投资税收抵免政策（ITC，Investment Tax Credit），延期十年至2032年，且保持每年30%的税收抵免，直到2033年、2034年再分别降至26%和22%。ITC自2006年颁布以来，被视为美国光伏产业快速发展的核心驱动力。美国光伏行业协会指出，ITC延期为市场长期投资、推动竞争和技术创新提供了确定性，反过来又降低了消费者的能源成本。

“《通胀削减法案》发布后，美国光伏电站项目储备量明显提升，待建和审批光伏电站项目增加。”埃信华迈（IHS Markit）高级分析师胡丹称。

美国是仅次于中国的全球第二大光伏装机需求市场，2022年两国在全球光伏新增装机量中占比分别约为10%、40%。不同于中国光伏产品的自给自足，当前美国市场的光伏产品主要依赖进口。2022年，美国本土仅有5吉瓦组件产能，仅能满足美国市场约四分之一的需求，其余进口产品主要来自东南亚。

除了税收抵免、补贴扶持，多年来，贸易限制政策是美国保护本土光伏产业的重要手段。美国发展本土光伏制造雄心勃勃，但中国是绕不开的全球光伏产业链主导者。由于光伏产业上下游环节多、链条长，中国以低生产成本和完整的供应链，占据全球产能八成以上。

彭博新能源财经高级分析师江亚俐2月16日在中国光伏行业协会会议上介绍称，美国本土产能布局虽在加快，但挑战也不小，比如其光伏单瓦投资比中国要高4倍，投资建厂的长期经济性仍是影响企业决策的重大顾虑；同时，设备进口、土地、技术工人等环节的短缺瓶颈依然存在。

为引导光伏产业落地美国生产，相关贸易限制已持续十余年。美国曾分别在2011年和2014年对中国光伏产品发起过两次“双反”调查，中国光伏行业一度陷入产能过剩、产业崩溃的寒冬，2013年就有超过350家光伏企业破产，包括当时全球最大光伏企业无锡尚德。2017年5月和8月，美国又分别发起了“201调查”和“301调查”（据美国贸易法案中的第201条款和301条款），在“双反”税基础上叠加征收关税。据中国光伏行业协会统计，美国贸易限制政策对中国光伏产品征收税率从14%暴涨至254%不等。

重重关税限制下，美国市场仍具吸引力。地理位置临近、产业链协同便利的东南亚成为中国光伏产品出口重要“跳板”。天合光能、晶科能源等中国组件龙头企业从2015年开始布局东南亚产能。据浙商证券统计，目前中国光伏组件企业在东南亚布局的硅片、电池、组件分别约21.6吉瓦、27.7吉瓦、30吉瓦。据标普普氏数据，美国组件进口比例中85%以上来自东南亚。

但2022年3月，美国再次出手对中国在东南亚的组件生产商实施“双反”调查。不过很快因为本土市场供给严重不足，美国于当年6月“松口”，暂时豁免东南亚光伏组件关税24个月，直到2024年6月。但美国商务部对中国公司的反规避调查没有停止，2022年12月的初步调查结果称，天合光能、隆基旗下Vina Solar、阿特斯等四家中国光伏制造商通过在东南亚组装设备出口美国以规避关税。相关调查结果将于2023年5月公布。

美国既要大力发展本土光伏制造业，短期内又离不开中国光伏产品的支持，双方在博弈中不断调整策略。而中国企业海外设厂也出现了内部障碍。2022年12月30日，中国商务部、科技部发布《中国禁止出口限制出口技术目录》向社会公开征求意见，其中新增将大尺寸硅片技术、黑硅制备技术、超高效铸锭单晶/多晶工艺等光伏硅片制备技术纳入限制出口技术目录。业内认为，这体现了中国监管部门对防止产业链外流、保持中国光伏制造主导地位以及海外贸易限制措施的政策态度。

目前宣布赴美投资的中国光伏组件企业仅有晶澳科技（ 002459.SZ ），1月10日宣布投资6000万美元在凤凰城建立组件制造工厂，项目预计2023年四季度投入运营，最大年产能2吉瓦。此前，晶澳科技已在越南、马来西亚等地布局硅片、电池片和组件产能总计约12.5吉瓦。

权衡风险之下，全球最大硅料生产商通威集团董事局主席刘汉元直言，鉴于复杂的国际政治和贸易环境，通威不想“跑得太快”，或者国外一有吸引力的政策就出去，希望在条件具备时，再与组件、电池等产业链企业联手“出海”。