最新封面报道之二｜新加坡组屋经验

新加坡达士岭组屋（The Pinnacle@Duxton），建成于2009年，由7座高耸入云的摩天大楼组成，在26楼设计了空中跑道、50楼设计了天台花园，是观看新加坡都市夜景的绝佳地点，成为当地标志性的建筑之一。

中国新移民宜庭刚从香港搬到新加坡时，就选择租住了达士岭组屋。“和香港对比，这里虽然是组屋，但交通便利，视野很好，而且便宜大碗，除了没有泳池，设施可媲美私人公寓。”

新加坡组屋，即新加坡政府兴建的公共住房，价格一般相当于同地段私人公寓价格的三分之一左右，尽管通常没有私人公寓的设施豪华，但设有公共活动空间、儿童游乐区，配有便捷的交通、超市等基本设施，建屋局还负责组屋区的维修、翻新、设施兴建等工程，并对这些工程提供全额或大幅资助。

近两年，受疫情影响，大量建筑工程延期，加之人口大量涌入，新加坡房价和租金飙升。根据城市土地学会（Urban Land Institute）发布的《2023年ULI亚太住宅可及性报告指数》，新加坡私人住宅的价格中位数为120万美元，月租中位数约2600美元，均超过香港，在研究覆盖的亚太地区九个国家的45个主要城市中高居榜首。

不过，同一调查也显示，新加坡政府组屋的房价收入比（新建组屋房价中位价格与购房者家庭年收入中位数之比）为4.7倍，仍在常年维持的区间内，仅次于澳大利亚的布里斯本公寓，而中国一线城市、香港，菲律宾马尼拉和越南胡志明等城市这一比例达到20至30倍。

新加坡建屋局数据显示，2012年至2022年，居民就业家庭收入中位数增长了33%，而同期非成熟地段新建组屋单位面积售价增幅只有约14%。

不到600万总人口的新加坡也是全世界人均收入最高的国家，2022年底人均GDP（国内生产总值）超过8万美元。

自1960年独立以来，新加坡建造了超过100万套政府组屋，居住了80%的人口。新加坡用60多年时间建立起了以公共住房为基础、私人住房为辅，满足不同收入水平家庭需求的阶梯化住房体系，住房自有率接近90%，其发展经验在全世界尚未有复制者。

※财新数据专题《中国重启新一轮保障房规划建设》，结合本篇深度报道和房地产行业多维数据资讯，数据通Pro会员专享。

“居者有其屋”、夯实社会资本

现代新加坡以干净、整洁的“花园城市”而闻名，但在刚脱离英国殖民、获得自治的上世纪60年代，新加坡仍是一个落后、贫困的小岛，面临城市化不足、失业率高企、贫困、住房短缺等重重危机。

与许多发展中国家将经济发展为先、住房问题置后的路径不同，新加坡将解决住房问题与促进经济发展摆在几乎同样重要的位置，甚至将打造宜居、优越的环境作为吸引投资的重要手段。

新加坡国立大学李光耀公共政策学院教授顾清扬对财新称，新加坡要保持具有竞争力的营商环境，吸引全球投资者，促进本国投资者不断扩大再生产，必须要抑制生产成本和商业成本上涨过快的趋势，其中压低住房成本是关键。公共住房制度促进了新加坡社会经济的可持续发展和良性循环。

在新加坡独立前，英国殖民政府曾于1927年成立新加坡改良信托局（SIT），旨在解决城市规划问题及清除贫民窟，1935年开始兴建公共住房，但效果不佳，32年间仅建造了约2.3万套公共住房，建造速度远远落后于人口增长的速度。

“二战”对新加坡造成严重破坏，加之1948年至1960年马来西亚紧急状态期间，大量民众涌入新加坡，令贫民窟迅速膨胀，住房危机加剧。

建屋发展局1966年的一份报告称，1959年，新加坡160万人口中，有近30万人住在肮脏的棚户区，没有卫生设施、水或任何基本医疗设施；还有25万人住在市区摇摇欲坠的店屋（上层住人、下层经营的商铺）。

建屋局首任主席林金山回忆起1960年初参观牛车水（新加坡唐人街）时的情景：在一栋三层的店屋里，仅有一间厕所和两间浴室，住着200名租户。在楼梯下的一块木板上躺着一个人，这就是他的“家”。他身上盖着中国制造的红色厚毯子，原因不是生病，只是没有衣服。

“新加坡当时非常穷，4个人里有3个人居住在贫民窟或棚户区，我们必须要解决住房问题，这就要求租金和住房售价一定是人民可负担的。”被誉为“现代新加坡规划之父”的刘太格2023年12月接受财新采访时回忆起60多年前的情景称，作为小国要生存，新加坡需要发展工业、商业和住房，需要完善基础设施，才能和世界保持联系。

1960年2月，新加坡率先成立了建屋发展局（HDB），负责规划、建设和管理新加坡居住新镇（卫星城）。据估算，要满足当时新加坡人口的住房需求，每年需要新建1.4万套房，其中私营部门每年可提供2500套新房，但价格超过了低收入家庭的负担水平，这意味着剩余的居住需求需要由政府承担，每年要建造1万套以上的新房。

“这在当时简直是天文数字！”新加坡建屋局首任建筑师及城市规划师曹福昌回忆称，第一年建设了1万套组屋，大多是一房式，厕所和厨房都是公用的，第二年开始建设二房式和三房式，每一户附带厨房和洗手间。

新成立的建屋局行动迅速，在前三年就建造完成了2.6万套住房，超过了改良信托局32年间的成果。1963年5月，新加坡国家元首、首任总统尤索夫·伊萨宣布住房短缺问题已解决，共建造了约3.1万套公共住房，可容纳约35万人，约为当时总人口的20%；到1964年底，建成5.1万套住房，可为25%的人口提供住房。

解决住房问题成为新加坡首任总理李光耀领导团队执政的重要合法性来源之一。李光耀多次公开称赞林金山对建屋发展局的管理，帮助人民行动党赢得1963年大选，更声称“没有这个主管公共住屋的官方机构，新加坡今天会是完全两样”。

新加坡最初建设的公共住房多为一房式，主要通过租赁的方式提供给低收入人群。在解决了基本的居住问题后，新加坡政府于1964年推出“居者有其屋”计划（Home Ownership Scheme），本质是让公众拥有国家有形资产并参与到国家建设之中。

顾清扬从经济学的角度指出，租房是消费，拥有权则是投资。像新加坡这样的移民社会，最大的特点是居民居无定所，国家繁荣时会来，稍有问题就会撤走，如何稳定民众非常重要，“新加坡公共住房制度的本质是夯实社会资本的工具”。

全盘规划、征用三分之二的土地

“居者有其屋”计划最初的推行并不成功，主要是因为许多申请人无力承担20%的现金首付。1968年新加坡政府修改中央公积金法令（Central Provident Fund Act），又推出公共住房计划（Public Housing Scheme），允许购房者使用中央公积金（CPF）储蓄来支持购房首付、抵押贷款和印花税等。

中央公积金对新加坡公共住宅制度的建设是强有力的支撑。一方面，通过强制性长期储蓄提高了购房支付能力；另一方面，新加坡中央公积金局（CPFB）通过购买债券的形式变相支持政府融资。

待住房危机得到缓解后，新加坡公共住房制度发展又进入新的阶段，将目光投向改善型住房和多样化的供给。1974年新加坡成立房屋与城市开发公司（HUDC），面向没有资格购买建屋局建造的组屋但又买不起私人公寓的中等收入家庭，推出面积更大的改善型公共住房。

到上世纪80年代，建屋局新建住房速度放缓，二手组屋市场逐步活跃，新加坡进一步丰富组屋的类型，推出了介于组屋与公寓之间、适合夹心层的执行共管公寓（EC），由私人建筑开发商向建屋局投标、设计、建造并出售的私人组屋计划（DBBS），以及“三代同堂”（3-gen flat）的新型组屋等改善型住房。

“新加坡成功的关键在于，第一代政治领导下了很大的决心要做好公共住宅，在政策、法律上给予支持，这使得我们推动相关的工作不会那么艰苦。”刘太格于1969年加入建屋局，1979年开始担任建屋局局长，在建屋局工作的20年，负责监管23个新镇（卫星城）和50多万套住房的开发工作。

新加坡公共住宅制度有三大支柱——单一机构、全盘规划、政府支持。建屋局是新加坡负责公共住房的惟一机构，围绕公共住房提供全方位的服务，包括规划设计、土地整合、建设，将住房任务从分配、管理、维护等方面无缝衔接起来。

“我们的工作不仅是做规划和建筑设计，还涉及开发、物业管理、整体卫星镇的规划及建筑设计，需要把方方面面的工作融合协调到一起。”刘太格分享说，许多人往往容易忽略“软件”的部分。

刘太格回忆说，上世纪60年代起步时，许多理念需要参考西方国家，但实际操作中又不得不因地制宜。例如，西方国家反对建高密度的公共住宅，担心变成贫民窟，但他们认为新加坡地方小、空间有限，如果不建高密度住宅，没有足够的土地解决全民居住的问题，关键是重视组屋的物业管理。刘太格带领团队经过调查、考察，研究如何规划房子大小、配套设施等，最终形成一套与概念相呼应的明确指标。

当时刘太格的团队里除了工程师、建筑师，还有十几位社会学家。组屋的设计要考虑当下和未来的需求，满足家庭几十年生活的需要。这都需要社会学家帮助做社区调研，了解居民的实际需求，并反映到下一轮的规划和建筑设计方案。

“在新加坡可以看到各民族和谐相处，没有贫民窟现象。这是因为新加坡政府要求每一个公共住宅项目里，必须把不同收入水平、不同种族的人融合在一起。这方面的工作需要做得很细腻，我们对每个卫星镇、小区、组团、楼栋的比例分配都做了很深入的研究。”刘太格说。

上世纪80年代，在组屋制度推出20多年后，一些社区马来家庭占比30%，华人家庭占比更是高达90%，二手组屋市场加剧这一状况。因此，1989年新加坡出台种族融合政策（EIP），对于社区内不同族群的比例做了限制。

除了建屋局和中央公积金局，与公共住房直接相关的还有新加坡惟一拥有土地征用权的政府机构——土地管理局。

在刘太格看来，与新加坡几乎在同一时期开始探索公共住宅制度的中国香港，面临的最大障碍是土地征收困难，不得不压制公共住宅建设量。相较而言，新加坡在征收决议前会公布征地的用途，且规划公布后不会再变动，容易得到私人业主和民众的支持。

这要归功于1966年新加坡政府出台的《土地征用法》，该法案赋予新加坡政府更多征用土地的权力，政府可强制征用公共目的或利益所需的私有土地，并对土地所有者提供经济补偿。为了进一步抑制土地价格及政府征地成本，1973年新加坡再度修改法令，要求政府征收土地价格以1973年11月30日的市价为标准，这为公共住房的建设提供了充足的土地资源。

1986年《海峡时报》的报道显示，1959年至1984年间，新加坡政府总共征用了43713英亩（约合177平方公里）的土地，约占当时新加坡土地总面积的三分之一。其中，大部分土地储备是在《土地征用法》出台之后征用的。至1985年，新加坡政府成为最大的土地所有者，拥有新加坡76.2%的土地，是1949年的2倍多。

据2022/2023年报，新加坡土地管理局管理约1.1万公顷国有土地及2600处国有财产，根据不同规划用途，通过拍卖、招标、有价划拔和临时出租等方式进行土地交易，其职责是确保所有国有土地销售均以公开、透明的方式进行。同时，土地管理局指定建屋局、市区重建局（URA）和裕廊集团（JTC）为土地销售代理，土地出让金必须作为政府储备金缴纳国库。

值得注意的是，与私人住房分为永久产权、99年产权等不同期限的产权不同，组屋的产权设定为99年，到期后则需要无偿回归政府。这是因为在最初设置时，政策制定者认为99年产权足以供给两代人居住。

新加坡独立后首批土地到期的情况已经发生。2020年，位于新加坡芽笼罗弄3号的191个组屋单位均已腾空，土地所有权已归还给国家。这是新加坡独立后首次出现住宅用地到期的情况。新加坡土地管理局表示，已协助家庭寻找替代住房，该地块将用于开发新的公共住房。另一方面，99年产权的房屋，不论私人住房还是公共住房，房屋通常会随着产权年限的减少而贬值。为此，新加坡政府建议房龄超过70年的组屋加入自愿提早重建计划（Voluntary Early Redevelopment Scheme，VERS），居民可投票选择是否将剩余产权卖回给政府。

公平分配、闭环管理

“我觉得很幸运！”32岁的新加坡健身教练雅各布即将拥有自己的第一套房。2023年10月，他与未婚妻一起申请新加坡西部黄金地段东陵福的预购政府组屋（Build-to-Order Flats，BTO），从1100多个抽签者中脱颖而出，抽中了一套90平方米的三房，总价在50万—70万新加坡元（约合266万至372万元人民币），而周边1公里左右相同面积的私人公寓（商品房）大约需要200万新加坡元（约合1065万元人民币）。

李光耀在2000年出版的回忆录中称，人们购买组屋和租赁组屋的态度截然不同，屋主为能购买住房而感到自豪，对政府津贴的廉价租赁组屋却不甚爱惜。

因此，新加坡组屋采取按需供给并出售的策略，实行预购组屋制度（BTO）。新加坡建屋发展局根据区域划分来制订组屋建设计划，每年2月、5月、8月和11月在多个住宅区推出预购组屋供购房者申请购买；当项目收到的购买需求超过70%就会开始兴建。这一制度从2001年开始执行，能够基本实现按需供给，有效地避免了供应过剩的风险。

在此之前，新加坡实行登记购房制度（Registration for Flat System），即符合资格的购房者向建屋局提交申请，建屋局将正在建设或者已经竣工的组屋分配给申请人。上世纪90年代，新加坡房地产市场繁荣，为平衡供需，建屋局兴建了大量组屋，谁料受1997年金融危机影响，组屋需求陡降，最终导致3万多套组屋无人问津。

新加坡达士岭组屋建成于2009年，由7座高耸入云的摩天大楼组成，在26楼设计了空中跑道、50楼设计了天台花园，是观看新加坡都市夜景的绝佳地点，成为当地标志性的建筑之一。

除了避免供应过剩，如何保证公平分配和有效管理，对组屋制度的正常运转也至关重要。

近两年，二手组屋出售价格屡创高价，也出现一些整间组屋出租的现象，引发了社会争议，带来组屋变成“赚钱工具”的担忧。不过，新加坡组屋制度在申购和流转环节对购买资格、收入、最低居住年限等均做了细致的规定。

新加坡一手组屋仅对新加坡公民开放，向家庭倾斜，但对家庭月收入有上限规定。年满21岁且35岁以下的年轻人须至少一方为新加坡公民（另一方为公民或永久居民）且已婚或有结婚计划，才有资格申请，而单身者只能在年满35岁后独立申请。若想顺利拿到这套房子，雅各布与未婚妻需要在完成购房交易后3个月内完成婚姻注册。

二手组屋开放给新加坡公民及已满三年的永久居民，没有收入限制，但若想获得住房津贴或建屋局贷款仍须满足不可超过收入上限。

不论是一手或二手组屋，购买者均不能拥有新加坡或海外私人房产，或在30个月内处置过任何私人房产。

为了避免市区的优质地段变成房价高企的“富人区”，新加坡调整政策，重新划分了标准（Standard）、优选（Plus）和黄金（Prime）三类地段。

青建（南洋）控股有限公司执行总裁朱文博对财新称，新加坡把很多优势地段的土地用于开发组屋，这些地段如果是用来卖地或开发私人公寓，收入会比组屋高2到3倍，但新加坡将之用于满足本国公民的居住需求，确实把组屋制度作为关系到国计民生的重要举措。

不过，购买地理位置好的组屋，虽然可享有更多的津贴，但相应的限制条件也更多。例如，标准地段组屋的最低居住年限（MOP）为5年，位于优选地段组屋和黄金地段组屋则需要达到10年。

若在MOP期间违反规定，出售或出租整间组屋，或是投资私人住宅，组屋会被强制收回，房主可面临最高5万新加坡元的罚款或书面警告，未来五年也不能再领取购房津贴或申请租赁组屋。2023年就有两起因违反MOP规定的组屋被建屋局强制收回，涉事中介亦被处以罚款。

以雅各布抽中的这套组屋为例，工程等待期约4年半，加之位于黄金地段，需自住10年才可转售。这意味着，这套组屋至少要在15年后才会进入二手市场流通。

此外，为公平对待首次和二次购买组屋者，确保公共住房津贴公平分配，享受过建屋局补贴的购买者若想购买第二套组屋或执行共管公寓（EC），就得缴纳转售税（resale levy）。

随着新加坡经济发展、越来越多外国人到来，新加坡也开始注重私人住房市场的发展。刘太格表示，最初建屋局只管理公共住宅，私人住宅则交由私人企业做，但结果是公共住宅与私人住宅分隔太清晰，也令社会出现两种阶级的群体。于是，在上世纪70年代后期重新调整规划，卫星镇里需要保留10%的土地留给私人住宅。

顾清扬指出，新加坡实际将公共住房和商品房市场区隔开来——公共住房实现了封闭式运作，只开放给公民和永久居民；商品房市场则主要提供给高收入群体或外国人。

在达士岭组屋居住五年后，宜庭最终选择购买了私人公寓，“一是因为收入过高不符合购买新组屋的资格；二是没有找到满意的二手组屋。组屋对自住年限有要求，又是以家庭为单位计算购房名额，限制了以后投资二套房”。

62年亏损、可持续运转

新加坡建屋局成立62年来一直处于亏损状态，主要通过政府抵押贷款和债券融资，依赖政府预算拨款弥补赤字。

2022财年，建屋局赤字更是上升逾20%至53.8亿新加坡元（约合287亿元人民币），达历史最高水平；主要原因是在建组屋逾7.5万套，交付组屋数量为五年来最多，发放给购房者的津贴也相应增多。

关于组屋定价的争论一直未停息。虽然也是用于公开出售，但建屋局对预购组屋的定价不同于商品房的原则，主要考虑“可负担程度”而非“利润”。

建屋局的收入主要来自组屋出售收益、利息收入、租金收入、组屋转售税以及组屋区和商业综合体停车场收益等；除了建造及开发组屋等的支出，其他支出主要用于偿还贷款利息及缴纳土地税等。

建屋局在2023年12月回应问询时表示，预购组屋项目的开发成本主要由建筑和土地成本构成，但定价和开发成本没有关系，例如疫情期间建筑成本上涨，并没有将之转嫁给买家，而是加大补贴力度，这导致建屋局赤字扩大。

朱文博对财新称，预购组屋项目的建设资金来自国家预算，没有土地成本，政府并不依靠购房者的资金来保证项目的交付，相当于整个链条均由政府运作和监管。

以2022财年为例，建屋局总资产为886.60亿新加坡元，负债为734.66亿新加坡元，资产负债率约83%。其中，659.27亿新加坡元的负债来自政府抵押贷款，包括375.57亿新加坡元的政府抵押贷款（Mortgage financing loans）和小部分政府改造贷款（Upgrading financing loans）等。政府抵押贷款是指政府将资金贷给建屋局，再由建屋局贷给需要购买或翻新组屋的人；政府改造贷款则是建屋局改造、修缮组屋而申请的贷款。此外，建屋局2022财年发行了281.53亿新加坡元债券。最终，凭借政府补贴建屋局53.8亿新加坡元，获得净盈余。

长期依靠政府补贴来弥补缺口，建屋局的组屋建设是否可持续？

新加坡国立大学李光耀公共政策学院教授陈抗对财新称，新加坡早期靠《土地征用法》征用土地，建立土地银行（land bank）。现在相当大数量的建设是旧组屋重建，只有少数支出用来向旧组屋拥有者购买剩余产权，其他的“补贴”实际是土地价格提高后的“机会成本”，并没有实际的财政支出，因此整个制度才得以可持续。

顾清扬认为，尽管新加坡建屋局一直亏损，但要从全局来分析。政府每年补贴建屋局，表面看增加了财政支出，但从客观效果看，降低了民众的生活成本、生产成本和商业成本，吸引了更多的外资进入新加坡，“经济蛋糕”做大了，也就带来更多的税收，形成了社会经济的良性循环。

60年前，新加坡首次发布财政预算案时，财政收入增长停滞，开支却随着人口增长一直飙升，尤其是社会服务开支，而2023年，新加坡政府总财政收入预计达967亿新加坡元，主要来自消费税、公司税、个人所得税以及资产税的税收增加。与此同时，新加坡GDP从1960年的0.7亿美元增长至2022年的4667.9亿美元；人口从165万增加到564万，人均GDP从428美元增加到82808美元，真正做到了国富民强。

“只要政策制定得当、规划做得好，城市的经济状况就能大大改善。”刘太格感叹。

中国正在推进新一轮保障性住房建设，是否可以借鉴新加坡组屋的经验？

刘太格认为，中国或已具备两个有利条件：一是政府推动力度大，二是土地国有。中国当下最需要的是做好规划，不要偏重短期的刺激性项目，而要以创造宜居的生活环境、提高社会凝聚力等作为长期目标。

“当前中国房地产市场不景气，购买需求低迷，政府可以用比较低廉的价格收购老旧小区和烂尾楼，从这个角度看或是推进保障性住房的好时机。”不过，顾清扬强调，当国家处于经济转型期时，中央和地方的财政都承受巨大压力，保障房制度需要更具前瞻性地稳步推进，在技术和执行层面需要做细化安排。