接纳流动儿童上学和中考，广州政策意向仍不尽人意｜教育观察

【财新网】新年来临，流动儿童幼升小和初升高会有哪些变化？在“各省民办义务教育在校生占比不得超过5%”“进城务工人员随迁子女读公办的比例应达85%以上”两条新规下，围绕随迁子女入学政策和中招改革政策，广州两份征求意见稿颇受关注。

近日，广州市教育局发布关于公开征求《关于做好来穗人员随迁子女接受义务教育工作的通知（征求意见稿）》意见的公告（下称《通知》）。据此，广州拟不再统一要求各区安排符合条件的随迁子女入读公办学校人数比例，同时对各区购买民办学校学位服务的总额规定上限。文件提出，自2024年起，该指标“原则上不超过当年辖内在读随迁子女总数的50%”。

同时期，广州市教育局还发布了《广州市教育局关于深入推进高中阶段学校考试招生制度改革的实施意见（征求意见稿）》（下称《实施意见》），在随迁子女中考上，对公办高中招收非广州户籍生源的规模维持了比例限额。文件称，对此类“非政策性照顾的非广州市户籍初中毕业生”限定为该校当年招生计划的8%至18%。其中，区属公办普高的比例由各区自行确定，省市属公办普高的比例由学校自行确定。

根据广州市教育统计手册，全市2019-2020学年小学、初中市外户籍在校生总人数分别为47.2万、13.8万，分别占在校生比例的43%、38%。作为全国流动儿童最集中的地区之一，上述两项新政策对数十万流动儿童意味着什么？

事实上，广州流动儿童入学政策在全国而言已属较为宽松和人性化的，相比其他特大城市也是可圈可点。但多名流动儿童教育政策研究者称，两份新的政策草案虽然各有可取之处，但都难以显著改善流动儿童在广州入学与升学的机会。

《通知》争议最大之处，莫过于2024年起购买民办学位不得超过随迁子女总数的50%这项要求。

据财新了解，根据广州市原有政策，随迁子女入学比例原本不低。2021年—2022年，广州多区加大了民办学位购买力度，向农村户籍的随迁子女提供最高约小学5000元/年，初中6000元/年的学位补贴。公办学位供给紧张之下，大规模购买民办学位，首先意在回应中央在规范民办教育上“各省民办义务教育在校生占比不得超过5%”的硬性指标。

同时，为了达成广东省内“进城务工人员随迁子女入公办比例不得低于85%”的政策要求，广州将政府补贴的民办学位也计入“公办学位”。由此，在2021年，广州务工人员随迁子女“入公办”占比为85.6%，恰好超过85%。

这也意味着，超八成务工人员随迁子女“入公办”背后，真正入读公办中小学的学生比例未有大幅增长。

积分入学是义务教育阶段流动儿童获得公办教育资源的核心途径。而据长期开展流动青少年支持工作的青草公益统计，2022年，各区小学一年级和初中一年级积分入学招生计划数增加至2.1万和1.6万，占当年小学及初中招生总数的约10%，远远不能满足流动儿童的就学需求。“85%”之下，大量学位仍由购买学位所得。

从教育行政部门来看，大规模“购买学位”主要意在政策达标，但并非长久之计。“购买学位只是2—3年内过渡性手段，最终还是要落到扎扎实实建设公办学位上。”一名广东省教研院人士此前告诉财新。《通知》亦强调，限制购买学位比例，意在引导各区办好办强义务教育公办学校，为随迁子女提供更多的公办学位。

但学界、公益界的担忧在于，因《通知》未设置任何实际指标来督促各区提高面向随迁子女的公办学位供给，在地方财政紧张及民办教育控比压力下，上述政策导向很可能带来“缩小分母”而非“扩大分子”的效应——即，提高流动儿童入学门槛、限制民办义务教育学位，致使部分流动儿童不得不返回家乡，从“流动”变“留守”。

据财新此前报道（详见财新周刊2022年第31期报道《广东教育巨变》），广州黄埔区在2020年—2022年间，已有8所民办义务教育学校因场地租赁到期、办学许可证到期，旧村改造等原因关停，仍在运行的民办中小学，招生计划则普遍减少1—2个班额。与之同时，该区近三年积分入学的公办学位数分别约2450个、2500个、3500个，其扩容幅度难以满足民办学位缩减后的流动儿童入学需求。走访中，数名务工人员因学校关停、学费上涨、公办入学难等，将子女送往天河、增城等其他区学校就读。

对此，向芯、吴子劲、韩嘉玲、宋映泉等流动儿童教育政策研究者在联合署名的修改建议中呼吁，增设“各区应逐步提高随迁子女积分入学公办学位供应，并逐步降低积分入学的资格门槛”，以保障政府减少民办学位补贴后扩大的公办学位需求。

业内亦有声音强调，尽管政府购买民办学位并非流动儿童接受义务教育的最优解，应肯定政府购买服务在教育供给上的灵活性，避免相关限制“硬着陆”，以保证流动儿童尽可能和父母“在一起”为首要目标。因为，公办学位难以短时间内大幅扩容以覆盖大部分流动儿童入学需求，而现有中央政策要求坚持以流入地为主、以公办学校为主安排随迁子女就学。

值得注意的是，2020年后，广州教育统计数据公开度明显下降，不再公布全市和各行政区非本市户籍学生数量和占比。财新关注到，2020年—2022年间，广州教育统计公报中与流动儿童相关的仅“进城务工人员随迁子女”这一项口径，且数量仅以往非本市户籍生的一半左右。多名学者担忧，该口径或仅计入农村户籍的流动儿童，难以反映真实的流动儿童整体情况。上述建议亦呼吁，应健全信息公开制度，公开市外户籍学生人数及比例、积分入学招生计划总数和报录数、各民办学校获得政府补贴的学位数等关键信息。

而针对随迁子女参与中考，新一版《实施意见》基本维持了旧版政策。其中，名额分配（即中考“校额到校”）仍不对非户籍生开放，非户籍生报考公办普高的门槛没有变化，公办普高招收非户籍生的比例限额也没有显著变化，仅中心城区限额从15%提高到18%，仍较大限制了非户籍学生升学的机会。

“在广州初中在校生中，流动儿童占比达38%。但在现行政策下，广州公办普高只能把8%—18%的学位用于招收非户籍生。流动儿童进入公办普高的机会，只有户籍儿童的四分之一。”青草公益称。其呼吁，应提高公办普高分配给流动儿童的学位比例，缩小流动儿童和户籍儿童的就学机会差距。