基于县域官员饮酒行为的实证研究（很有意思的研究）

作者：强舸

原文标题：制度环境与治理需要如何塑造中国官场的酒文化

——基于县域官员饮酒行为的实证研究

来源：《社会学研究》2019年第4期

摘要
为什么中国官场会形成独特的酒文化?在正式制度禁止、频繁严打, 许多官员自己也不情愿的情况下, 官场酒风为何还具有生命力?基于2011-2015年作者在全国多地进行的观察和访谈, 本研究认为, 当前中国地方治理存在金字塔科层结构的信息不足、治理任务非制度化、组织激励不足三个困境, 而饮酒行为发挥了构建信任、提供激励的作用, 部分缓解了以上困境, 提升了治理绩效。换言之, 官场酒桌一定程度上不是破坏了制度系统, 恰恰是应制度环境本身需要而产生的。它通过嵌入治理过程弥补了正式制度的不足, 并因此具有生命力。近年来, 反“四风”遏制了官场酒风, 大幅降低了相关费用, 提升了工作效率。不过, 根治官场酒风还需要通过提升治理制度化水平、构建补偿和激励制度以改善整体治理环境。

一、现象与问题

酒文化是中国官场的独特现象, 1“能喝”在某种程度上是党政干部, 特别是领导干部的必备素质。这显然不是好现象。改革开放以来, 官场酒风一直是党风廉政建设、政府运作和基层治理的顽疾, 造成了许多负面后果, 例如违规使用公款、损害政府形象、降低工作效率等, 甚至还会造成人员伤亡。20世纪90年代起, 各级政府就开始大力整治官场酒风, 但总是难以杜绝。因此,

本文所关注的现实问题是:为什么中国官场会形成独特的酒文化?在正式制度禁止、频繁严打, 甚至许多官员自己也不情愿的情况下, 为什么官场酒风还具有生命力? 本文通过一项经验研究来回答以上问题。酒文化盛行中国社会各领域, 因此我们对研究对象做如下限定:第一, 酒桌上的所有人都具有官员身份, 有非官员参与者的酒局不在讨论范围内。2第二, 不同层级、不同系统 (党政机关/国企) 官员饮酒行为的特征和驱动机制有一定差别。本文聚焦于县域党政机关, 这是当前官场酒风最受关注的领域, 具有大量饮用高度酒的鲜明特征。第三, 仅指因公务产生的酒局, 这也是现有文献主要关注的对象, 不包括官员私人聚会性质的酒局。

本文的经验材料来源有两类。第一类是笔者于2011-2015年在全国十几个省份的观察和访谈;3第二类是笔者于2014-2015年在北京与各地干部的访谈。后文引用时, 第一类材料编号为W, 第二类材料编号为D。在第一类材料中, 作者观察的酒局总计57次, 东部地区19次, 中部地区20次, 西部地区18次。有言论被记录者63人, 其中县 (市、区) 委书记9人, 副县级干部31人, 科级干部23人。在第二类材料中, 单独访谈13人, 座谈会11次, 有言论被记录者36人。分析材料时作者发现, 东、中、西部官员在饮酒行为上没有显著差异。后文引用访谈材料中的观点都至少被不同地域3名以上受访者提及, 而非某位受访者的独有观点或经历。

二、文献述评与研究设计

(一) 现有文献概述20世纪90年代以来, 官场酒风及其治理一直是社会热点, 相关报道和评论数不胜数, 既有对问题的直观描述和治理呼吁, 也有对原因的简单分析。与媒体热议相对应的是, 相关学术研究并不多, 散见于饮食社交和公款吃喝两个领域。总的来说, 这些文献从不同层面对本文现实问题有所回应。 第一个问题是官场酒文化是怎样产生并蔓延的。首先, 许多报道和时评都强调, 官场酒文化是腐败的一种表现, 它源自“爱喝”的个人偏好、干部作风腐化和“占公家便宜”的市侩心理 (童武, 1995)。具体来说, 在改革开放初期, 官员喝酒主要是因为当时物质条件还不富裕, 存在“喝了解馋, 不喝就亏了”的心理。近年来, 物质大为丰裕, 对处于社会较高层级的官员来说, 大多不需借此解馋了, 但饮酒, 特别是饮用茅台等高档酒成了身份象征, 是官员对个人欲望的消费 (贺海峰, 2013) 。以上解释有其道理, 但问题在于, 它提供的都是特殊性解释, 最多只能解释部分官员行为, 即确实有少数人爱喝、爱占便宜、爱显摆, 但回答不了为什么官场酒风会成为普遍现象。更具体地说, 它解释不了许多官员根本不爱喝酒甚至身体状况都不允许喝酒了, 却依然在官场酒桌上不醉不归的现象。 由此, 探讨焦点逐渐转向人情文化, 强调在更大的社会环境和政府治理的具体情境中去理解形塑官场酒文化的因果机制 (严霞、王宁, 2013) 。具体来说, 关系和人情文化一直在中国社会占据重要位置,在日常生活、政治、经济等领域发挥重要作用 (Wank, 1999) 。请客吃饭是人情文化的主要体现方式之一, 普遍存在于政府组织和商业机构中 (Yang, 1994) 。饮食社交是人们创立或维持关系资本,进行关系再生产的一种途径。人们可以利用餐桌建立、拉近关系, 获取资源, 谋求利益 (边燕杰, 2004) 。酒的加入则能激发更好的效果。黎相宜 (2009) 指出, 在中国社交实践中, 饮酒能发挥维持人情、表达诚意、流露真情、达成交换四种作用。管健 (2008) 进一步聚焦官场并指出, 官场上的正式沟通受环境、时间和情境限制, 具有正规和刻板的特点, 而酒有放松精神、使人兴奋的作用, 饮酒能在参与者中营造亲密、平等的非正式交流氛围。有些事在办公室谈不开, 酒桌则是更好的沟通和交际平台。而且, 酒桌上办的“事”, 不仅有升迁等私事, 更多是实实在在的公事 (徐浩程, 2013) 。因而, 不少人哀叹, “酒桌办事”已成为官场潜规则, 产生了制度约束力, 乃至不喝、不拼命喝就办不成事 (王春, 2010) 。 然而, 虽然官员饮酒行为能发挥这么多作用, 但也造成很多负面后果, 所以在正式制度中不具有合法性, 各级政府常常采取措施打击。因而, 第二个问题是为什么官场酒风在众多治理措施下还具有生命力?现有文献从两个层面给出答案:第一, 制度有漏洞, 包括以下几种情况:有的规定不细致、不成体系,缺乏针对性和执行力;有的规定脱离现实, 无法执行。第二, 制度执行有问题。即使是较完善的制度,也需要强力的执行者才能真正发挥作用。然而, 虽然各级政府三番五次下达禁令, 但对下级政府来说,上级政府虽然要求提得多, 但强硬措施少, 很少给闯红灯者施以严厉处罚。究其原因, 许多上级在喝酒上常常“上梁不正”, 所以不可能真正禁酒。更重要的是, 这体现了官场酒文化的潜规则力量, 官员虽然不得不在正式制度中贯彻限酒、禁酒精神, 但私下又会遵循潜规则继续饮酒 (严霞、王宁, 2013) 。当然, 由于强大的政治、社会、财政及其他压力, 某些时候各地政府也会强力禁酒, 但往往是运动式的。运动结束后, 饮酒之风就会回潮。 梳理相关论述,

我们看似得到一个比较系统的解释:饮酒是中国传统人情文化和社会交往的重要形式。正式制度存在漏洞, 人情文化得以渗透其中, 最终使得官场酒风大行其道。以上解释有其道理,但回到现实中, 我们会发现两个足以动摇整个解释体系根基的漏洞。

(二) 漏洞一:上级官员饮酒的驱动机制是什么?4为什么官员要喝酒?现有文献中, 媒体的直观表述是“我 (下级) 不愿意喝, 但是领导要喝, 不能不陪”。学术论文的机制性表述是基层治理存在“酒桌办事”和“官大一级压死人”两个特征, 所以下级为了迎合上级、办成事, 不得不主动喝酒。然而, 以上表述只解释了下级饮酒的驱动机制, 却没有回答上级饮酒的动力从何而来。显然, 不可能所有上级都爱喝酒。进一步而言, 上级比下级有着更沉重的喝酒负担, 5并且由于年龄等原因, 上级的身体条件往往也更不适合喝酒。也就是说, 其实官场酒桌上多数人未必想喝酒。在这种情况下, 是什么因素和机制促使并不想喝酒的官员们频频举杯、一醉方休? 阐述上级官员饮酒的驱动机制是回答这个问题的关键。现有文献对此只是略有涉及, 即上级被迫喝酒是怕得罪人。但它没有回答得罪人背后的问题:上级得罪了下级有什么后果?显然, 对理性行动者来说, 他是比较了“得罪人”和“被迫喝酒”的后果才做出选择的。现有文献解释了下级怕得罪人的机制:第一, 酒桌办事, 不喝就办不了事。第二, 上级掌握着下级各方面的利益。因为权力差别, 下级得罪不起上级。但是, 为什么掌握更多权力的上级宁愿违背自身意愿饮酒, 也不愿意得罪下级呢?

(三) 漏洞二:为什么官员在不同场合选择不同的饮酒策略?现有文献并没有比较分析官员在不同场合的饮酒策略, 而是大而化之地认为所有官员在所有场合都会采取一致的饮酒策略。经验材料并不支持这一判断。作者的观察发现, 不同官员在不同场合往往选择不同的饮酒策略。在第一种场合, 酒桌参与者是以下三类组合之一: (1) 县级领导和乡镇负责人; (2) 委办局负责人和乡镇负责人; (3) 县级领导和他不分管的委办局负责人。以上组合的共同点是酒桌参与者平日接触不多, 相互不太熟悉。这时, 他们往往会一醉方休。在第二种场合, 酒桌参与者是以下三类组合之一: (1) 县级领导和他分管的委办局负责人; (2) 委办局负责人和他的下属; (3) 乡镇负责人和他的下属。以上组合的共同点是酒桌参与者平常接触多, 相互熟悉。这时, 他们常常是“意思意思”, 甚至会嘱咐别人“别喝太多”。 那么, 是什么机制促使官员在不同场合选择不同的饮酒策略?在官场酒桌上, 为什么半熟人甚至陌生人间的 (过量) 饮酒行为发生频率和程度要远高于熟人间?

(四) 研究设计综上所述, 现有研究并不足以解释官场酒风的形成及其生命力, 我们需要寻找更完善的解释体系。新的框架要吸收现有研究的合理部分, 但更重要的是必须能回答现有解释无法回答的两个问题。 总的来说, 现有研究的基础性问题是在研究方向上低估了正式制度的作用, 往往预设中国官员具有破坏正式制度、建立潜规则的倾向。然而, 行动者虽然并不必然遵守正式制度, 但也要有某种利益驱动才会去破坏正式制度, 选择更有利的潜规则。否则, 他的选择应当是遵守正式制度以获得相应激励。 现有文献大致都秉持要在具体治理情境下分析官场酒文化的运作机制的立场。由此出发, 现有文献将“酒桌办事”作为行动者破坏正式制度的获利机制。本文大致同意它对下级官员饮酒行为的机制判断, 不过其论述过于简单, 更没有解释上级官员为什么饮酒。在此, 现有文献又回到了“爱喝”的肤浅解释, 这显然与“具体治理情境下分析”的基本立场相冲突。从更高的层面来说, 上级饮酒也是对人情逻辑的运用, 但现有文献对人情逻辑的具体作用机制缺少分析。处于优势地位的上级为什么也要遵循, 甚至主动运用人情逻辑?喝酒会给他们带来什么?不喝又可能失去什么?简言之, 人情逻辑是官场酒文化形成的必要条件, 但不是充分条件。 因此, 本文强调上级饮酒的驱动机制也要在具体治理情境中寻找。事实上, 在具体治理情境中也更有希望找到“为什么官员在不同场合选择不同饮酒策略”的答案。因为不同场合的行动者是一样的,但是制度环境及治理需要是不同的, 由此导致了人情逻辑的不同运用。 进一步而言, 长期以来, 许多中国治理研究低估正式制度作用, 而高估行动者破坏正式制度却会遵守潜规则的意愿。但是, 潜规则的约束力从何而来?对此, 周雪光 (2008) 提出了一个开创性的命题:在中国政府的运作中, 许多看似违背正式制度的潜规则恰恰是制度环境的产物, 它在更大层面上满足了整个制度体系和治理的需要, 因而具有广泛而深厚的合法性基础。换言之, 在理解官员行为时, 不能简单将官员视为企图破坏制度的人, 而需要注意制度环境对官员行为的制约作用;不能只看到潜规则与正式制度的冲突, 而要挖掘潜规则与正式制度的联系, 有些潜规则恰恰是在更高级别的正式制度作用下形成的。因此, 我们必须在中国特定的制度环境和政府运作逻辑中理解官员的饮酒行为。这不是人情文化找到制度漏洞, 而恰恰是制度运作本身的需要导致了人情逻辑和饮酒行为嵌入治理过程,最终形塑了中国官场酒文化。因此, 本文的理论问题是:制度环境和治理需要以怎样的机制塑造官场酒文化?饮酒行为在治理过程中发挥了哪些作用? 基于对经验材料的梳理分析, 作者发现, 当前中国地方治理存在金字塔层级结构信息不足、治理任务非制度化和组织激励不足三个困境, 而饮酒行为嵌入恰恰能发挥构建信任、提供激励的作用, 部分缓解以上困境, 提升治理绩效。也就是说, 官场酒文化在很大程度上不是破坏了制度系统, 而是嵌入治理过程, 弥补现有制度的不足, 因此具有了生命力。本文第三、第四部分将分别从信任构建和提供激励的角度探讨饮酒行为如何缓解上述困境, 并由此嵌入治理过程。具体来说, 饮酒行为的信任构建作用能一定程度上缓解信息不足、治理任务非制度化两个困境, 而饮酒行为的激励作用则能一定程度上缓解治理任务非制度化、组织激励不足两个困境。这两个部分都会讨论治理任务的非制度化, 但涉及的是不同方面 (该困境包括三个方面) , 并各自与另两个困境相关联。本文要想比以往研究更有解释力, 就必须更好地解决现有研究的两个重大漏洞。因此, 在具体论述中, 本文会比较分析官员在不同场合采取不同策略的原因, 并重点分析上级饮酒的驱动机制。最后, 结论部分将展开理论讨论,并在当前反“四风”取得成绩的基础上, 从改善治理的整体环境切入, 探讨根治官场酒风的对策和举措。

三、饮酒行为的治理功能之一:信任构建

(一) 政府金字塔层级结构的信息不足中国地方政府的规模很大。第一, 人口多, 县域人口大多数十万, 最大的县的人口甚至超过200万。这相当于多数国家的一级地方行政区, 即属下至少还有两个层级, 但中国县级政府属下只有一个层级。第二, 中国政府是发展型政府, 承担的职能多于其他国家。第三, 地方政府还管理着大量事业单位和国企。以上因素使得县级政府6管理的机构数量非常多 (包括乡镇街道、委办局、企事业单位等) , 平均超过100个。因此, 县级政府及其下属机构间构成了悬殊的金字塔结构。 且不讨论其他影响, 仅就官员人际交往而言, 这一结构造成了信息不足的困境。具体来说, 由县级政府管理的正科级干部平均有一二百人, 加上副科级干部有近千人。他们的考核和晋升由县级政府掌握, 而拥有这些权力的县委常委和副县长只有14-18人。十几个县级领导对应近千名科级干部, 两者间的信息交流显然是不足的。信息不足会影响下级的考核和晋升, 县级领导可能都不认识许多需要他评价的科级干部。

我分管领域的科级干部都认识, 但有些副科干部并不熟。而对乡镇和不分管的委办局, 正职我能对上脸, 副职很多对不上号。不是说我官僚, 一个县上千科级干部, 很难都熟悉。可是, 干部任用的时候, 我在常委会上是要表态、投票的。 (W37, S3省某县县委常委, 2014年9月) 而且, 在干部使用中握有最大权重的三位县级领导 (书记、县长、组织部长) 信息缺乏的困境更严重,因为这三个岗位“应当异地任职”。也就是说, 本地成长的县级领导还有时间慢慢了解本地干部, 而他们却没有多少时间充分掌握干部信息。

书记说到底就做两件事:出主意、用干部。但在用干部上有个问题, 书记都要异地任职, 我到我们县也就一年多, 之前对这里的干部没有了解, 不好办。 (D13, H2省某县县委书记, 2015年3月)