واگذاری آلمانی - هِبه‌ی روسی
✍️ فرزین زندی، پژوهشگر ژئوپلیتیک و جغرافیای سیاسی / ماهنامه «بازار و سرمایه»🔸بررسی الگوهای موفق و ناکام در فروش اموال دولتی
سال ها پیش و در زمانه ای که اقتصاد دولتی و به شدت متمرکز چین هنوز رویکردهای لیبرالی را در دستور کار خود قرار نداده بود «میلتون فریدمن» نامدار در یکی از مناظره‌های خود، پرسشی ساده اما قابل تامل را مطرح کرد: «اگر می‌خواهید بین نظام‌های اقتصادی [یکی را از دیگری] انتخاب کنید، کافی‌ست ببینید آیا این چین است که باید پلیس در مرز بگذارد که مردمش به هنگ‌کنگ نروند یا هنگ‌کنگ باید پلیس بگذارد که مردمش به چین نروند؟»
این تعبیر ساده، نمادی است روشن که وضعیتی را تشریح می کند که یک سر آن نارضایتی، فرار سرمایه ونیروی انسانی و... است و سر دیگر آن «رفاه»، «کارآمدی» و در یک کلمه، «امنیت اقتصادی» است؛ مسیری که به مرور زمان به حاکمان چین آموخت که می توان حتی در عین سیطره دولت بر اقتصاد (به عنوان ناظر و حتی سیاستگذار) اما با آزادسازی واقعی آن، مسیر طبیعی فعالیت های اقتصادی را ممکن کرد و نتایح آن را با رشدی چشمگیر در مسیر توسعه در مدت زمانی کوتاه دید. فارغ از مدل حکمرانی اقتصادی که از دایره این بحث خارج است اما اقتصادهای متمرکز دولتی، علاقه خاصی به تصاحب و در اختیار گرفتن «همه چیز» دارند؛ این رویه رفته رفته وضعیتی را رقم می زند که ما را مجددا به همان تعبیر جالب فریدمن که «اگر مدیریت یک صحرا را به دولتی ناکارآمد واگذار کنید، بعد از گذشت پنج سال با کمبود شن مواجه میشوید!» ارجاع می دهد. دولت ها به جز تسهیلگری و نظارت بر حسن اجرا نمی توانند و نباید در اقتصاد دخالت کنند. این تجربه جهانی به خوبی به بسیاری از کشورهایی که به طور واقعی در پی اصلاح امور خود هستند درس های مفیدی آموخت.
✅ آلمان؛ از «ناکارآمدی» تا «پیشتازی»
آلمان شرقی که پیش از سقوط دیوار برلین یکی از بسته ترین اقتصادهای اروپا تلقی می شد در نتیجه رویه های دولتی و دخالت آن ها در اقتصاد، به ورطه ناکارآمدی، عدم رشد، فساد فراگیر و عمیق، تورم فزاینده و... افتاده بود. به حدی که این وضعیت، شرکت های صنعتی و تجاری را با کاهش درآمد و ناچارا، تعدیل نیروی کار مواجه نمود. وضعیت بغرنج اقتصاد آلمان و افزایش مخالفت با ائتلاف بر سر سیاست‌های اقتصادی، راهی را برای تغییر تاریخی محافظه‌کار به لیبرال در سال ۱۹۸۳ فراهم کرد. ائتلاف دموکرات‌های مسیحی که توسط هلموت کوهل رهبری می‌شد با شروع فروش سهام شرکت خودروسازی فولوکس‌واگن، بنگاه انرژی و تولید مواد شیمیایی VEBA و هواپیمایی Deutsche Lufthansa بین سال‌های ۱۹۸۶ تا ۱۹۸۹ در واقع خصوصی‌سازی را شروع کردند. از سال ۱۹۸۹ بخش پست و مخابرات آلمان به‌طور فزاینده‌ای در حال آزادسازی بود و در میان مخالفت‌های شدید از جانب اتحادیه‌های دولتی، دوباره سازماندهی شدند. در سال ۱۹۸۹ فروپاشی رژیم کمونیست آلمان‌شرقی که با سقوط دیوار برلین نیز همراه بود، باعث شد دستورکار و برنامه سیاست جمهوری فدرال تغییر کند و روند تبدیل اقتصاد متمرکز آلمان با خصوصی‌کردن ۸۰۰۰ بنگاه دولتی شدت بیشتری گرفت. با این حال، خصوصی سازی آلمانی با آنچه که شاید ما در ذهن می پروریم، تفاوت هایی بنیادین داشت. دولت آلمان با بررسی تجارب بسیاری از کشورها که برخی، تنها به فروش اموال دولتی بسنده کردند و هیچ اهمیتی به عاقبت شرکت ها، کارخانه ها و نیروی کار آن ها نکردند و موجب زلزله اجتماعی-اقتصادی شدند از این رویه خودداری کرد.
در فرآیند واگذاری دارایی های دولتی آلمان، هیئت حاکمه این کشور از «فروش به بیشترین قیمت» خودداری کرد و هدف مهم تر و آینده نگرانه تری با میزان ریسک به شدت پایین تر را دنبال نمود. دولت در خصوصی سازی به این تصمیم نهایی رسید که دارایی های خود، شامل شرکت های دولتی را به شیوه ای خصوصی سازی کند که رفاه کارگران، منافع سهامداران و پایداری صنعت در این واگذاری ها به طور قطعی تضمین شود. به همین دلیل دولت به شکلی دقیق، برنامه متقاضیان خرید را ارزیابی می‌کرد و طی قراردادهای واگذاری دو اصل «تضمین اشتغال» و «سرمایه‌گذاری جدید» را با طرف خریدار مذاکره و قطعی می‌نمود.
«شیوه خصوصی‌سازی» شاید اصلی ترین و حساس ترین قسمتی بود که آلمانی ها پیش از اقدام به فروش دارایی های دولت و آغاز فرایند خصوصی سازی به دقت بر روی آن مطالعه کردند. آن ها بر سر یک دوراهی سخت بین به «حراج گذاشتن» دارایی های دولتی یا «مذاکره با خریداران» گیر کرده بودند چرا که اولی، می توانست آورده ارزشمندی برای دولت و تقویت بودجه آن داشته باشد اما دومی می توانست به چشم انداز مدنظر دولت و تضمین آینده صنایع، سرمایه‌گذاری پایدار، رشد اقتصادی، تضمین اشتغال کارگران و کارمندان و به صورت کلی، رفاه جامعه منجر شود. در نهایت، دولت آلمان شیوه مذاکره با خریداران را به عنوان بهترین راه برگزید چرا که این روند را در جهت «تضمین بقای» صنایع می‌دانست و در فرآیند واگذاری تمامی تلاش خود را در راستای تضمین زنده و پویا نگه داشتن اقتصاد به کار بست. مبتنی بر این مدل، دولت، خریداران صنایع دولتی یا به عبارت دیگر، بخش خصوصی را ملزم کرد تا کلیه شرکت‌های خریداری شده یک ترازنامه شفاف و یک برنامه تجاری مدون تهیه کنند و آن را به دولت ارائه نمایند. هدف این بود تا ارزش واقعی شرکت‌ها برای فروش تعیین شود تا دولت المان با دقت بیشتری شرکت‌ها را ارزیابی و ارزش‌گذاری کند. در سال ۱۹۹۱ در مجموع در کل دنیا تعداد ۶۸۴۲ واحد اقتصادی به بخش خصوصی واگذار شد که حدود ۶۶ درصد از کل خصوصی‌سازی‌های دنیا در نصف اقتصاد آلمان اتفاق افتاد. مهم ترین نکته در خصوصی سازی آلمانی وجود یک سیستم نظارت و تنظیم گیری است تا بر عملکرد شرکت های واگذار شده نظارت کند. این روند تاکنون نیز ادامه پیدا کرده به شکلی که خصوصی سازی «دویچه تلکام» شرکت دولتی مخابرات آلمان را می توان یک الگوی تمام عیار برای خصوصی سازی موفق بدون ایجاد انحصار و ضعف در نظر گرفت که در چاهر گام «تفکیک» (جدا کردن قسمت‌های رقابتی از قسمت‌های انحصاری)، «تنظیم مقررات»، «تجاری‌سازی» و در نهایت، «تغییر مالکیت» عملی شد. نکته مهم در مورد آلمان، وجود فضای رقابتی و بازار ازاد اقتصادی در این کشور بود که امکان تحقق واقعی خصوصی سازی را فراهم نمود و امتداد این مسیر را ممکن و تقویت کرد.
✅ روسیه؛ قانون به نفع «رفقا»
خصوصی سازی در روسیه از سال 1992 آغاز شد و تا سال 1994، 14000 شرکت دولتی متوسط و بزرگ - یا 70 درصد صنعت روسیه - به شرکت های سهامی تبدیل شدند. سهام مالکیت در این شرکت ها با قیمتی ارزان بین مدیران و کارکنان تقسیم و باقی مانده سهام نیز در قالب کوپن های صادر شده توسط دولت، به کلیه شهروندان روسیه فروخته شد.
پاشنه آشیل ماجرا اما اینجاست؛ معماران برنامه خصوصی سازی روسی بدون ایجاد قوانین و نهادهای لازم برای حفاظت از مالکیت خصوصی و جلوگیری از معامله گری ذی نفعان (مدیران)، مدل خود را به پیش رانده بودند. آنها بر این باور بودند که خصوصی‌سازی منجر به ظهور مالکان خصوصی می‌شود که پس از آن با دولت لابی می‌کنند تا قوانین و نهادهای اجرایی ایجاد کند که از آنها در برابر سلب مالکیت محافظت نماید. اما این اتفاق هرگز نیفتاد. در عوض، مدیران شرکت ها و دیگر دزدسالاران برای مخالفت با تقویت قوانین و نهادهایی که از سهامداران حمایت می‌کنند، لابی کردند. بنابراین، خصوصی سازی در روسیه منجر به این شد که 60 تا 65 درصد از دارایی ها به مدیران و کارکنان و 20 درصد به سرمایه گذاران مالک و باقی مانده دارایی ها در اختیار دولت قرار بگیرد. به همین دلیل، مدیران برای افزایش سهام مالکیت و ثروت خود درگیر معامله گری نامشروع با هدف کسب منافع شخصی شدند. به عبارت دیگر، این ذی نفعان که عملا نمایندگان حکومت و نیروهای نزدیک به آنان بودند، سهم خود در مالکیت نامشروع در دارایی های دولتی را به سه طریق افزایش دادند:
ابتدا کارمندان زیردست را مجبور کردند که سهام خود را ارزان بفروشند. دوم، آنها از وجوه شرکت برای خرید کوپن های خصوصی سازی - که قابل معامله بودند - استفاده کردند تا بتوانند سهام بیشتری را در شرکت خریداری کنند. سوم، آنها از تاکتیک های مشکوک برای کاهش تقاضا برای سهام شرکت خود در هنگام حراج استفاده کردند. به عنوان مثال، مزایده ها در یک مکان دور برگزار می شد یا از سرسپردگان مافیا برای حذف پیشنهاد دهندگان استفاده می شد. این وضعیت به مدیران (نمایندگان حکومت و نیروهای نزدیک به آنان) این امکان را می داد که سهام شرکت بیشتری را در هر کوپن نسبت به آنچه که با استفاده از وجوه شرکت به دست آورده بودند به جیب بزنند.
با این حال، بزرگترین شرکت‌های روسیه یعنی عمدتاً شرکت‌های نفت و فلزات، جزو طرح خصوصی‌سازی نبودند. در عوض، آنها به شیوه‌ای بسیار تقلبی – و با قیمت‌های بسیار پایین – به تعداد کمی از نمایندگان معتمد حکومت و نیروهای نزدیک به آنان که ثروت خود را از طریق سلب مالکیت وجوه و دارایی‌های دولت به دست آورده بودند، به حراج گذاشته شدند. این افراد که مطبوعات روسیه آنها را «دزد سالار» و رسانه های غربی «الیگارش»ها می نامند، به کنترل بزرگترین شرکت های روسیه دست یافتند. آنها همچنین رسانه های اصلی آن را کنترل می کردند و از طریق آنها می توانستند در انتخابات نیز دستکاری کنند. روند سریع و فسادزای این مدل خصوصی سازی به این معنی بود که شرکت ها اکنون تحت کنترل مدیران خود یا در مورد بزرگ ترین آنها تحت کنترل الیگارش ها هستند. آن مدیران و الیگارش ها دو انتخاب داشتند: 1. شرکت های خود را به طور کارآمد و سودآور اداره کنند یا 2. دارایی های شرکت را به حساب شخص خود واریز کنند. این وضعیت در نهایت منجر به افزایش فساد، کاهش شدید کارایی اقتصادی و زوال اقتصاد روسیه شد که مهمترین نتیجه آن، افزایش ریسک سرمایه و خروج سرمایه از این کشور بود؛ تخمین زده می شود که بین سال های 1995 و 2001، فرار سرمایه از روسیه به طور متوسط 5 درصد تولید ناخالص داخلی در سال بوده است. فروپاشی اقتصادی روسیه در نهایت منجر به یک بحران ارزی و مالی در سال 1998 شد. علاوه بر آن، به قدرت رسیدن ولادیمیر پوتین در سال 2000، دوران جدیدی را رقم زد؛ البته نه به نفع اقتصاد بلکه به نفع «رفقا». پوتین الیگارش ها را مجبور کرد که یا با اهداف اقتصادی و سیاسی دولت همکاری کنند یا در غیر این صورت با تبعید یا بدتر از آن مواجه شوند. به عنوان مثال، «بوریس برزوفسکی» به لندن تبعید شد، در حالی که «رومن آبراموویچ»، مالک پیشین نامدار باشگاه فوتبال چلسی همکاری با رژیم جدید را انتخاب کرد.
نکته اینجا بود که ستون های دولت پوتین «سیلوویکی ها» یعنی کهنه سربازان سرویس مخفی روسیه، KGB و سایر سازمان های اطلاعاتی و امنیتی این کشور بودند. نیروهای امنیتی-اطلاعاتی، برای اجرای سیاست های پوتین و حفاظت از دارایی های شرکت های حکومت در هیئت مدیره شرکت ها قرار داده شدند. در واقع، پوتین نه تنها شرکت ها را ملی نکرد بلکه مجددا به اقتصاد دستوری بازگشت. دولت روسیه شریک تجارت خصوصی شد و نسخه پوتین از سرمایه داری دولتی تضمین می کرد که در غیاب حقوق مالکیت مطمئن، مدیران و مالکان درگیر سلب دارایی به هزینه کشور یا معامله شخصی به قیمت سهامداران اقلیت نخواهند شد.
اما رشد اقتصادی این کشور در یک دهه گذشته کند شده است و تحلیلگران باور دارند که سرمایه داری دولتی پوتین به چیزی شبیه به «سرمایه داری رفاقتی» تبدیل شده است که به موجب آن ارتباطات سیاسی، رانت و تبانی، موفقیت تجاری را رقم می زند نه رقابت آزادانه و بازار و بخش خصوصی.
