موتور نیم سوز ماشین سیاست گذاری و تاب آوری اقتصاد

این یادداشت در پاسخ به پرسش نشریه میهن در مورد استراتژی بقا جمهوری اسلامی در دوران کرونا و تحریم است و اینکه چرا «رفع تحریم و تغییر مدیران اجرایی» به عنوان اصلی ترین استراتژی بقا، بدون لحاظ مساله «بن بست سیاست گذاری» در حاکمیت یک راهبرد ناکام خواهد بود؟

یرواند آبراهامیان تاریخ دان برجسته ی ایرانی آمریکایی، در ارزیابی ۳ دهه پایداری جمهوری اسلامی، استراتژی بقای جمهوری اسلامی را تقویت دولت رفاه در ایران میداند. آبراهامیان معتقد است جمهوری اسلامی نه الزاما با ابزار سرکوب هوشمند یا بهره مندی از منابع سرشار نفتی و یا توسل به شیعه گرایی و یا بسیج کنندگی حاصل از جنگ ۸ ساله ایران و عراق، بلکه بیش از هر چیز با استقرار نوعی نظام پوپولیستی رفاه گرا پابرجا مانده است. از نظر او جمهوری اسلامی، با توسل به توسعه آموزش، بهداشت و کاهش شکاف شهر و روستا و حامی پروری و... یعنی تزریق منابع نفتی به جامعه و ایجاد حدی از سرمایه انسانی، برخلاف انتظار مخالفانش، نه تنها باقی ماند بلکه به بازیگری جدی در منطقه نیز بدل شد. اما اگر فرضیه دولت پوپولیستی رفاه گرایی ده سال پیش آبراهامیان را همچنان صادق بدانیم، آیا اتخاذ این استراتژی از سوی جمهوری اسلامی همچنان امکانپذیر است؟

جمهوری اسلامی در دو سال اخیر بیشترین فشار سیاسی و اقتصادی بعد از جنگ ۸ ساله عراق و جنگ شهری در دهه ۶۰ را تحمل کرده است. بزرگترین اعتراضات سراسری بعد از انقلاب در دی ۹۶ و آبان ۹۸، شدیدترین تحریم های اقتصادی تاریخ تحریم های جهان، تهدید نظامی، هجوم رسانه ی سنگین رسانه های فارسی زبان و شبکه های اجتماعی، نزاع سیاسی داخلی و دست آخر فراگیری کرونا را بر خود دیده است. در نظر مخالفانش، این حجم بی سابقه فشار داخلی و خارجی، در کنار ناکامی اقتصادی و ناتوانی بی سابقه در اقناع بخش قابل ملاحظه‌ی از افکار عمومی، او را بیش از هر زمان دیگر در آستانه ی سقوط قرار داده است. 

از منظر اقتصادی نیز، اقتصادی که می‌توانست طی ۱۵ سال گذشته با یک رشد دست یافتنی سالیانه حداقل ۶درصدی به حجم ۱.۱ هزار میلیارد دلاری برسد، قریب به ۱۲ تا ۱۴ میلیون شغل ایجاد و درآمد سرانه ی ۳ برابر وضعیت کنونی را خلق کند، با رشد اقتصادی متوسط صفر درصدی، نه تنها ارزشی خلق نکرده که خوشبینانه تا اندازه ی ۱۳۸۳ خود کوچک شده است. اقتصاد ایران علیرغم بهره مندی از درآمدی ارزی ۱۱۰۰ میلیارد دلاری ۱۵ سال گذشته، به جای ۱۲-۱۴ میلیون شغل، ۳.۵ میلیون شغل عمدتا ناپایدار ایجاد کرد و بالغ بر ۱۵ میلیون جمعیت جوان بالای ۱۵ تا ۳۵ سال ایران عملا از زمره جمعیت فعال اقتصادی کشور خارج کرد. جمعیتی ناامید از تغییرات مثبت که نه تنها از جستجوی کار ناامید شده بلکه می تواند موتور متحرک وضعیتی باشند که سعید مدنی آنرا «وضعیت جنبشی» جامعه ایران می‌نامد. بلای کرونا نیز بخشی از کیک‌ِ بزرگ نشده پانزده ساله اقتصاد ایران را خورد و عملا کشور را در بزرگترین کسری بودجه خود، در باتلاق تحریم و رکود تورمی گرفتارتر کرده است. 

اما چه راه حلی در پیش روی نظام جمهوری اسلامی برای عبور از بحران و یا افزایش تاب آوری اقتصادی در شرایط کرونا و تحریم وجود دارد؟ طبعا بر اساس فرضیه آقای آبراهامیان، چاره‌ی به جز رفع تحریم ها نیست. ایجاد گشایش در رابطه خارجی و بازگشت درآمد نفتی برای تامین نیازهای داخلی برای تقویت رفاه از دست رفته بخشی از جامعه ایران. در کنار رفع تحریم ها، بسیاری از اقتصاددانان، منتقدان داخلی ِ طرفدارِ مشارکتِ سیاسیِ غیر مشروط و طرفداران برپایی یک دولت جوان انقلابی، تغییر افراد و به خدمت گرفتن نیروهای کاردان را نیز به آن اضافه میکنند. براین قاعده، از نظر این سه گروه، راه رستگاری نظام از رفع تحریم (یعنی آزاد شدن منابع مالی) و بکارگیری نیروهای کارآمد (یعنی تغییر مدیریت) میگذرد. هرچند هر سه گروه، تعریف مشخص خود را از سپردن امور به افراد کاردان دارند اما اجمالا بقا را در گرو رفع مشکل تحریم و تغییر مدیران کنونی میدانند.

از نظر بسیاری از اقتصاددانان، اقتصاد ایران نیازمند بهبود اثربخشی، کارآمدی و تامین منابع لازم برای رونق اقتصادی است. حل مسئله ی تحریم و باز شدن منابع درآمدی اقتصاد ایران، امکان رشد اقتصادی و کاهش رکود تورمی کنونی ایران را فراهم خواهد کرد. استفاده از بوروکرات های توانمند، کاهش هزینه ها و افزایش درآمدها، می تواند اقتصاد ایران را به سامان کند. به شرط آنکه برخلاف گذشته که همواره اقتصاد خرج سیاست را می پرداخته، این بار سیاست برای اقتصاد هزینه کند. اگر چنین شود، نیروهای توانمند و کارشناس حتما سیاست های اقتصادی بهتری انتخاب خواهند کرد. بطور مثال، اگر درایتی در ارکان دولت ایجاد شود، در هماهنگی سازمان برنامه و بودجه و بانک مرکزی سیاست های مالی و پولی ضد تورمی و ثبات زا اتخاذ خواهد شد. ‌از ابزار نرخ بهره، نرخ ارز و بازار سرمایه برای تعدیل انتظارات تورمی استفاده خواهد شد و در نبود شوک خارجی تحریم و بازگشت اعتماد به سیاست گذاران اقتصادی، اقتصاد ایران ظرفیت لازم برای بازگشت به رونق و عبور از شرایط رکود تورمی کنونی را بازخواهد یافت. از نظر آنها بازگشت درآمد ارزی ۸۰ تا ۹۰ میلیارد دلاری در سال، در کنار امکان اصلاحات در نظام بانکی و مالیاتی و گمرکی و بودجه و... نه تنها به اقتصاد، که به کشور انتظام لازم را باز خواهد گرداند. اما در کوتاه مدت و بدون رفع تحریم ها نیز، حاکمیت می‌تواند با کاهش هزینه ها، مدیریت واردات در حد صادرات و ایجاد منابع درآمدی جدید (شامل مالیات های جدید، فروش دارایی و املاک دولتی) و همچنین استقراض از آینده (شامل انتشار اوراق قرضه و یا فروش سلف نفت) و در نهایت استقراض از بانک مرکزی، اقتصاد ایران را تا زمان رفع تحریم ها و عادی شدن شرایط آن، سرپا نگاه دارد. 

از نظر منتقدان سیاسی مدافع مشارکت غیرمشروط، همچون بخشی از اصلاح طلبان و نیروهای راست معتدل، شاه کلید همه ی مشکلات،‌ رفع تحریم و بکارگیری نیروهای نزدیک به آنان است. هرچند ممکن است که اطلاعی از جزییات سیاستی که اقتصاددانان توصیه میکنند نداشته باشند و نهایتا به کامیابی دولت در بانک مرکزی و ناکامی‌ش در سازمان برنامه و بودجه به عنوان مصداق کارآمدی مدیریتی اشاره‌ای کنند. اما استراتژي بقا را در «تغییر مدیران و رفع تحریم» میدانند. اصولگریان فاتح مجلس جدید نیز کما و بیش، نیروی جهادی و انقلابی خود را حلال مسایل ایران میدانند. بنابراین خلاصه ی راه حل یا استراتژی بقا هر سه گروه: تامین بنزین و راننده ِقابل برای بلدوزر دولت است. در کوتاه مدت با کاهش هزینه ها و یا ایجاد درآمدهای جدید، در کنار استقراض از آینده، تاب آوری را بالا باید برد تا زمانی که امکان رفع تحریم ها مهیا شود. بعد از رفع تحریم ها، بنزین این ماشین، و تغییر مدیران دولتی، رانندهِ قابل و توانمند این بولدوزر را تامین خواهد کرد. حرف اصلی این است که با رسیدن این بنزین و رانندهِ قابل، بولدوزرِ دولت توانِ هموار کردن این مسیرِ بسته و ناهموار را باز خواهد یافت.  

استراتژی ناکام

راهبرد «تامین بنزین و رانندهِ قابل» یک استراتژی ناکام است. اگرچه رفع تحریم های ظالمانه ی آمریکا شرط لازم رفع تنگاه موجود کشور است اما شرط کافی آن نیست. به عبارتی آنچه که از قلم افتاده، موتور نیم سوز ماشین دولت است. دوگانه های کاذب تحریم- ناکارآمدی یا عرضه - بی عرضه گی و یا مدیران لیبرال - جهادی مبتنی بر این پیش فرض است نظام سیاست گذاری و ساختاری که در آن سیاست و خط مشی ها (policy) طراحی و تولید میشود، یا به دلیل عدم تدبیر مدیرانش و یا به دلیل نبود منابع مالی کار نمیکند. در حالی که ساختار و سازوکارهای خط مشی گذاری در ایران به بن بست رسیده است.

بخش قابل ملاحظه ی از توصیه ها و راه حل های کنونی برای خروج بحران، مبتنی بر این پیش فرض است که «مشکل اصلی» نبود منابع و بی‌کفایتی فردی است. غافل از اینکه، اساسا نظام سیاست گذاری ایران توان عاملیت خود را تا حدی زیادی از دست داده است. عاملیت نظام سیاست گذاری به معنای ۱- توانایی رسیدن به جمع بندی و راه حل و اتخاذ تصمیمات درست ولو سخت و ۲- توانایی اجرای این جمع بندی یا تصمیم سخت. 

عاملیت نظام سیاست گذاری حدی از کارآیی و اثربخشی سیستمی است که بتواند ۱- برای بحران ها راه حل تولید کند، ۲- نیازها را تشخیص و تامین کند و ۳- توانایی حداکثرسازی ظرفیت ها یا ارتقا مزیت های نسبی اقتصادی در کشور را دارا باشد و ۴- بتواند این انتخاب ها را عملیاتی و اجرایی کند و ۵. توانایی خود ارزیابی و جمع بندی داشته باشد. توانایی در انتخابِ بهترین انتخابِ ممکن (اثربخشی) و توان اجرا و تحقق بهترین انتخابِ ممکن (کارایی) به عنوان اصلی ترین پیش نیاز کارکردی یک ساختار سیاست گذاری (policy making) است که البته این توانایی خود امری نسبی است. ماجرای کرونا و مقایسه ی عملکرد کشورها در مقابله با آنچه «انتخاب بهترین شیوه ی مقابله» با گسترش کرونا و چه توان اجرای این استراتژی انتخابی خود، نسبی بودن میزان این کفایت را توضیح میدهد. 

عاملیت نظام سیاست گذاری در ایران به دلایل مختلفی طی ۱۵ ساله گذشته تحلیل رفته است. تداخل وظایف، تحقیر و تضعیف بدنه ی کارشناسی دولت، انتخاب های نادرست و متناقض سیاستی و ناتوانی از اجرا، ظرفیت اجرایی (operational capacity)، کارشناسی (analytical capacity) و ظرفیت سیاسی (political capacity) دولت را بشدت کاهش داده است. نبود عاملیت به معنای از دست دادن این توانایی، فلج شدگی و کژکارکردی است. نمونه های اخیر از این کژکارکردی (dysfunction) را می‌توان در ماجرای FATAF ، تعیین قیمت بنزین و یا فروش نفت و ... دید. راه حل دولت برای ترمیم ساختار شکسته سیاست گذاری خود نیز، ‌ایجاد نهادهای تازه همچون شورای عالی اقتصادی سه قوا و ‌گره روی گره گذاشتن است. خروجی مجلس جهادی و انقلابی جدید نیز، این ناتوانی در کارکرد (dysfunction) نهاد پارلمان به عنوان بخشی از این نظام سیاست گذاری نشان میدهد.

هرچند توضیح چرایی و توصیف ابعاد این بن بست و کژکارکردی (dysfunction) خارج از موضوع این نوشته است، اما اجمالا میتوان به ساختار چندگانه و تعدد مراکز تصمیم گیری، تعمد در تضعیف توان سیاست گذاری دولت ، تعمد در ایجاد نهادهای موازی و تناقضات در قانون اساسی و... اشاره داشت. تعدد مراکز تصمیم گیری آنچه که علی دینی ترکمانی از آن به عنوان «تودرتویی نهادی» یاد می کند باعث شکست در «هماهنگی» و «همکاری» و «ایجاد تعهد» -سه پیش شرط کلیدی موفقیت در سیاست گذاری- شده است. این تو در تویی نهادی، عاملیت و کفایت نظام سیاست گذاری کشور را خصوصا طی ۱۵ سال گذشته بشدت کاهش داده است و به عبارتی موتور نظام سیاست گذاری را در بهترین حالت نیم سوز کرده است.

فقدان عاملیت در سیاست گذاری به معنای امکان سقوط و سرنگونی حکومت نیست بلکه بیشتر معطوف به شانس موثر بودن خط مشی های انتخابی اوست. بدین معنا که موتور نیم سوز سیاست گذاری در ایران اگرچه به سقوط جمهوری اسلامی نمی انجامد اما امکان طراحی یک استراتژی کارآمد بقا را از حاکمیت سلب میکند. درک این مسئله که تدوین یک نقشه ی فرار یا راهبرد موثر برای بقا، نیازمند برخورداری از دستگاه طراحی و تدوین و اجرای آن است، نه در سطح حاکمیت و نه عمده ی نیروهای سیاسی نیز دیده نمیشود. عدم توجه به مساله بن بست سیاست گذاری در میان بخشی از فعالان سیاسی نیز به تمرکز بیش از حد آنان به امر پالتیک (politic) آنهم صرفا نحوه ی مشارکت آن در انتخابات محدود شده و نه به امر پالسی (policy) و ساختار پخت و پز خط مشی ها  

از این منظر، امیدواری به بازگشت اقتصاد ایران به دوره ی تولید و رونق ابتدای دهه ۸۰ ولو با رفع تحریم ها بسیار بعید به نظر می رسد. چرا که با توجه به وضعیت کنونی سیاست‌گذاری، تودرتویی نهادی و فقدان عاملیت نظام سیاست‌گذاری شانس انتخاب یک استراتژی درست و شانس اجرای دقیق آن را بشدت تضعیف شده است.

چنانچه فرضیه آبراهامیان در استفاده ی از دولت پوپولیستی رفاه گرا را به عنوان اصلی ترین استراتژی بقا را همچنان صادق بدانیم و یا راه حل رفع تحریم و تغییر مدیریت را به عنوان دیگر اجزا این استراتژی ببینیم، کژکارکردی نظام سیاستگذاری در جمهوری اسلامی شانس انتخاب های درست ولو با رفع تحریم های ظالمانه و غیرانسانی آمریکا و حتی با حضور بهترین مدیران را گرفته است. به عبارت ساده تر، مشکل نه تنها نبود بنزین و رانندهِ قابل، که موتور نیم سوز ماشینِ نظام سیاست گذاری است که ولو با تامین دو شرط منابع و کفایت فردی، از کارکرد (Function) افتاده است. عاجل ترین انتخاب استراتژی بقا، تجدید نظر و بازسازی سازمان سیاست گذاری و مناسباتی است که در آن سیاست ها و خط مشی‌های اقتصادی و اجتماعی پخته و پرداخته و سپس اجرا میشود. «رفع تحریم و تغییر مدیریت» یا انتخاب هر نوع استراتژی دیگر نیز برای تاب آوری تا مادامی که بهبود و ارتقا ظرفیت سیاست گذاری در ایران را نظر نگیرند، شانسی برای استخلاص از وضعیت ۱۵ ساله گذشته را برای ایران فراهم نخواهد کرد.

منبع: نشریه میهن شماره ۳۶