TR8
Статья 27. Территориальное общественное самоуправление
Комментарий к статье 27
1. Территориальное общественное самоуправление (ТОС) является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Комментируемый Закон под территориальным общественным самоуправлением понимает форму самоорганизации граждан по месту их жительства для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Соответственно, основными принципами осуществления ТОС являются принципы самостоятельности и ответственности жителей и органов ТОС.
Принцип самостоятельности означает самостоятельное определение жителями системы и структуры органов ТОС, свободу действий при осуществлении собственных инициатив по вопросам местного значения, а также финансово-экономическую самостоятельность органов ТОС. Принцип ответственности предполагает возможность наступления неблагоприятных последствий в случаях признания судом решений органов ТОС противоправными, неосуществления или ненадлежащего осуществления органами ТОС своих полномочий и т.п. Ответственность органов ТОС может наступить перед жителями, органами местного самоуправления и органами государственной власти, юридическими лицами.
Положение "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове", принятое решением Саратовской городской Думы от 28 июля 2006 г. N 8-55, к основополагающим началам территориального общественного самоуправления также относит следующие принципы:
законности;
гарантии и защиты прав и законных интересов населения;
широкого участия граждан;
свободного волеизъявления граждан;
выборности, подотчетности и подконтрольности органов и выборных лиц ТОС;
взаимодействия органов ТОС с органами местного самоуправления;
гласности, выявления и учета общественного мнения;
партнерства с общественными объединениями, партиями, коммерческими и некоммерческими организациями и т.п.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи территориальное общественное самоуправление осуществляется на части территории муниципального образования. Границы территории ТОС устанавливаются представительным органом муниципального образования по предложению населения. Мнение населения, проживающего на данной территории, может быть выявлено с помощью собраний, конференций жителей, опросов общественного мнения и т.п.
Статья 4 Положения "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" при определении границ ТОС, кроме учета мнения населения, также вводит дополнительные следующие условия:
согласование границ с главами администраций муниципальных образований (с главами территориальных структурных подразделений администраций муниципальных образований);
учет исторических, культурных и иных местных традиций;
учет социально-экономических условий и деления территорий на архитектурно-планировочные зоны.
2. Определяя территорию действия территориального общественного самоуправления, законодатель применяет термин "поселение". Вместе с тем следует отметить, что территориальное общественное самоуправление, как форма самоорганизации граждан, в большей степени востребовано в городских округах, чем в городских и сельских поселениях, где оно в настоящее время практически не развито.
Часть 2 комментируемой статьи закрепляет две основные формы осуществления территориального общественного самоуправления:
1) непосредственно, то есть посредством всех форм прямого волеизъявления граждан:
общие собрания;
конференции жителей;
опросы жителей соответствующей территории;
микрореферендумы и т.п.
2) органы ТОС:
собрания,
советы,
правления,
председатель ТОС.
Кроме того, в качестве элемента системы территориального общественного самоуправления следует выделить добровольные союзы органов ТОС (например, Ассоциация самоуправляемых территорий в г. Саратове, "Общественная инициатива" в г. Тольятти).
3. Часть 3 комментируемой статьи впервые закрепляет многоуровневую модель территориального общественного самоуправления, определяя следующие территории осуществления ТОС: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
Многоуровневая система предполагает подчинение нижестоящих уровней вышестоящим, например, старший по подъезду будет подчиняться старшему по дому, а старший по дому, в свою очередь, председателю ТОС микрорайона.
Следует отметить, что на одной территориальной единице может быть создан только один орган ТОС. Образование нового субъекта ТОС на территории, на которой уже действует субъект ТОС, может быть осуществлено по истечении срока полномочий действующих органов ТОС.
4. Органы ТОС избираются жителями, проживающими на соответствующей территории. Выборы органов ТОС могут проводиться следующими способами:
на учредительных собраниях (см. комментарий к ст. 29 Закона);
на конференциях жителей (см. комментарий к ст. 30 Закона);
на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Согласно п. 10.8 Положения "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" к исключительным полномочиям собрания или конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, в том числе относится избрание исполнительного, контрольно-ревизионного органов территориального общественного самоуправления и председателя исполнительного органа территориального общественного самоуправления в случае, если в соответствии с уставом он избирается на собрании или конференции граждан.
5. Согласно ч. 5 комментируемой статьи ТОС считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Так, например, в соответствии с п. 8.2 Положения "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" устав ТОС в двухнедельный срок после принятия собранием или конференцией граждан, осуществляющих ТОС, направляется исполнительным органом ТОС для регистрации в администрацию города (территориальное подразделение администрации города). Администрация города (территориальное подразделение администрации города) в двухнедельный срок со дня поступления устава ТОС принимает решение о его регистрации либо мотивированном отказе в регистрации. Отказ в регистрации устава допускается только в случае несоответствия его действующему законодательству.
В случае если орган ТОС считает необходимым получение статуса юридического лица, он регистрируется в органах юстиции в порядке, установленном ГК РФ в организационно-правовой форме некоммерческой организации, под которой понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.
6. Высшим руководящим органом ТОС является общее собрание (конференция) жителей соответствующей территории.
Согласно ч. 6 комментируемой статьи общее собрание жителей правомочно, если в нем принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста. В некоторых муниципальных правовых актах данная норма представительства увеличена. Например, в Положении "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" содержится требование присутствия более половины граждан, постоянно или преимущественно проживающих на соответствующей части территории города. Кроме того, в некоторых местных нормативных актах содержится более жесткое ограничение по возрасту, то есть достижение 18-летнего возраста, а 16-летние граждане допускаются к участию в общем собрании только в случае обсуждения молодежных проблем (например, в Тамбовской области). Подобные местные нормативные акты должны быть приведены в соответствие с комментируемым Законом.
Конференция жителей проводится в случаях, когда невозможно провести общее собрание жителей. Делегаты конференции жителей избираются по норме, установленной главой местной администрации по предложению инициативной группы. Часть 6 комментируемой статьи закрепляет, что конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления правомочна, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.
Для ведения общих собраний, конференций жителей избираются председатель и секретарь. Решения общих собраний и конференций жителей принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляются протоколом. Протокол собрания (конференции) жителей, как правило, содержит следующие данные:
дату проведения общего собрания;
место проведения общего собрания;
общее число жителей или делегатов, имеющих право участвовать в общем собрании;
количество жителей или делегатов, принявших участие в работе общего собрания;
состав президиума;
повестку дня;
содержание выступлений;
принятые решения;
результаты голосования.
Копии протокола с решениями собрания или конференции граждан направляются в органы городского самоуправления.
7. Часть 7 комментируемой статьи закрепляет исключительные полномочия собраний, конференций ТОС, относя к ним следующие вопросы:
1) установление структуры органов ТОС (на общем собрании жителей определяются виды избираемых органов ТОС, как правило, это председатель, осуществляющий общее руководство, исполнительно-распорядительный и контрольно-ревизионный органы ТОС, на собрании также определяется количество работников органов ТОС);
2) принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений (устав как нормативно-учредительный акт ТОС может быть принят только на общем собрании, конференции жителей);
3) избрание органов ТОС (именно на общих собраниях, конференциях жителями избираются председатель ТОС и органы ТОС);
4) определение основных направлений деятельности ТОС (на собраниях, конференциях жители определяют наиболее приоритетные направления развития своей территории, как правило, это вопросы благоустройства территории ТОС, ремонта жилого комплекса, удовлетворение иных социально-бытовых потребностей граждан);
5) утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении (в данном случае под сметой следует понимать финансово-плановый акт субъекта ТОС, определяющий целевое назначение выделенных ресурсов и объем доходов и расходов за определенный период времени (как правило, один год) с разбивкой по кварталам);
6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС (председатель и органы ТОС отчитываются об итогах деятельности перед жителями своей территории, таким образом, осуществляется общественный контроль за деятельностью субъекта ТОС).
Муниципальные правовые акты, регулируя компетенцию собраний, конференций жителей, закрепляют за ними более широкие полномочия. Например, п. 10 Положения "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове", кроме вышеперечисленных, к исключительной компетенции общего собрания, конференции жителей субъекта ТОС также относит следующие вопросы:
образование, реорганизация и ликвидация субъекта ТОС;
установление и изменение границ, в которых действует субъект ТОС (утверждаются представительным органом муниципального образования);
досрочное прекращение полномочий исполнительного и контрольно-ревизионного органов ТОС;
принятие решений по всем вопросам владения, пользования и распоряжения собственностью ТОС;
другие вопросы в соответствии с действующим законодательством.
Кроме того, органы ТОС также вправе участвовать с правом совещательного голоса в работе заседаний представительных органов местного самоуправления при рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы жителей территорий ТОС. Органы и должностные лица местного самоуправления, а также депутаты законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления на территории своих избирательных округов оказывают содействие органам ТОС в осуществлении полномочий.
8. Часть 8 комментируемой статьи закрепляет полномочия органов ТОС, в частности, они:
1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; следовательно, основной функцией субъекта ТОС является представление и защита интересов жителей своей территории в органах местного самоуправления и в органах государственной власти;
2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан (решения, принятые высшим руководящим органом ТОС, исполняются иными органами ТОС, общее руководство при этом осуществляет председатель ТОС);
3) вправе осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории и иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. Комментируемая статья накладывает на хозяйственную деятельность органов ТОС ограничения, так как содержит закрытый перечень направлений деятельности субъекта ТОС. Исходя из него, органы ТОС вправе:
создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности жителей в товарах и услугах;
выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории ТОС и коммунальному обслуживанию жителей, строительству, эксплуатации и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры;
использовать земельные участки на территории ТОС под строительство погребов и гаражей, создание детских и оздоровительных площадок, разбивку скверов, открытие стоянок автомобилей и площадок для выгула собак, а также для других общественно полезных целей;
4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. Таким образом, особенностью статуса органов ТОС (и их основным отличием от общественных объединений, к которым органы ТОС иногда ошибочно относят) является право участвовать в местном нормотворчестве, выступая в качестве субъектов правотворческой инициативы <43>.
--------------------------------
<43> Подсумкова М.А. Участие органов территориального общественного самоуправления в процессе комплексного развития муниципальных образований. URL: http://www.pfo.ru/?id=18520.
Муниципальные правовые акты, как правило, содержат открытый и более широкий перечень полномочий органов ТОС. Так, Положение "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" к полномочиям органов ТОС, кроме перечисленных выше вопросов, также относит следующие полномочия:
участие в разработке и реализации программ развития соответствующей территории с учетом программ комплексного развития города;
осуществление мер по социальной поддержке и защите граждан территории, нуждающихся в общественной поддержке, дополнительно к той, которая предоставляется муниципальными и государственными учреждениями социального обслуживания в пределах имеющихся финансовых средств;
организация досуга, развитие культуры, технического творчества, физической культуры и спорта по месту жительства для различных категорий граждан;
содействие мерам санитарного, эпидемиологического, экологического и пожарного контроля и безопасности;
внесение предложений в органы местного самоуправления по совершенствованию работы общественного пассажирского транспорта;
организация общественных работ на территории, включая оплачиваемые, в пределах средств, находящихся в распоряжении территориального общественного самоуправления;
информирование, выявление и учет мнения населения о деятельности органов местного самоуправления и государственной власти и т.п.
Или, например, нормативные акты г. Тамбова также к полномочиям органов ТОС относят право разрабатывать с учетом застройки планы обустройства своей территории, для чего органы ТОС могут привлекать средства населения и организаций, создавать фонды местной инициативы.
Таким образом, местные нормативные акты определяют открытый перечень полномочий органов ТОС, закрепляя, что к ним также могут быть отнесены и другие вопросы, в том числе переданные ему органами местного самоуправления и добровольно взятые на себя органами ТОС.
В местных нормативных актах также определяется компетенция исполнительного органа ТОС. Так, Положение "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" закрепляет, что в пределах полномочий, определенных уставом ТОС, исполнительный орган ТОС имеет право:
а) представлять интересы населения, в том числе в органах местного самоуправления, по вопросам, затрагивающим интересы граждан, проживающих на соответствующей территории;
б) созывать собрания или конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, и содействовать гражданам в реализации их прав на другие формы непосредственного осуществления местного самоуправления;
в) обеспечивать исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
г) заключать договоры и соглашения комитета (совета) территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления, в том числе по передаче им отдельных полномочий этих органов, заключать договоры с органами государственной власти, общественными объединениями, ассоциациями, коммерческими и некоммерческими организациями, с другими юридическими и физическими лицами и другие права, установленные в п. 11.4 указанного Положения.
Муниципальные правовые акты о ТОС также определяют статус председателя ТОС. В Положении "О территориальном общественном самоуправлении в г. Саратове" особенно подчеркивается, что председатель ТОС не является муниципальным служащим.
Для осуществления контроля и проверки финансовой деятельности исполнительного органа общее собрание или конференция жителей субъекта ТОС избирает контрольно-ревизионный орган (комиссию, контролера и т.п.). Нормативные акты г. Тамбова к полномочиям контрольно-ревизионного органа ТОС также относят функции по контролю за выполнением устава ТОС.
9. Органы ТОС обязаны иметь устав ТОС. Часть 9 комментируемой статьи устанавливает перечень сведений, которые должны содержаться в уставе ТОС.
10. В соответствии с ч. 10 комментируемой статьи дополнительные требования к уставу ТОС органами местного самоуправления устанавливаться не могут.
11. Согласно ч. 11 комментируемой статьи вопросы организации и деятельности органов ТОС могут регламентироваться только федеральными законами и местными нормативными актами, такими как устав муниципального образования, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления.
Данными нормативными правовыми актами закрепляется в том числе порядок формирования финансовых ресурсов органов ТОС. Например, согласно Положению "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" финансовые средства органов ТОС могут состоять из собственных средств, заемных средств, средств, передаваемых им по договорам органами местного самоуправления, средств из иных источников, не запрещенных действующим законодательством.
Реформирование системы ТОС еще далеко от своего завершения, необходимо привести местные нормативные акты и уставы ТОС в соответствие с комментируемым Законом. Кроме того, предстоит большая работа по реализации данных положений на практике, повышению инициативы и самоорганизации жителей и развитию форм общественного самоуправления на конкретных территориях.