TR7
Статья 33. Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении
Комментарий к статье 33
1. Часть 1 комментируемой статьи предоставляет населению муниципального образования право осуществлять иные формы непосредственной демократии наряду с формами, предусмотренными комментируемым Законом. Главное и единственное условие применения иных форм прямого волеизъявления и участия населения в осуществлении местного самоуправления: они не должны вступать в противоречие с Конституцией РФ, федеральными законами, включая данный Федеральный закон, и законами субъектов РФ.
К иным формам непосредственной демократии могут быть отнесены различного рода публичные мероприятия, такие как митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, марши, петиции и т.п.
Правовую основу иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления составляют:
1) Конституция РФ 1993 г. (ст. ст. 31, 130);
2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 33);
3) Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";
4) законы субъектов РФ о местном самоуправлении;
5) законы субъектов РФ о публичных мероприятиях (например, Закон Алтайского края от 27 марта 1996 г. N 23-ЗС "О петициях жителей Алтайского края");
6) местные нормативные акты (например, Положение о порядке проведения собраний, митингов, уличных шествий и пикетирования в г. Серпухове (утв. решением Совета депутатов г. Серпухова Московской области от 13 августа 2003 г. N 352/49), Постановление главы муниципального образования "Город Дзержинский" Московской области от 14 июля 2004 г. N 460-ПГД "Об изучении Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях").
Конституция РФ (ст. 130) предоставляет возможность гражданам осуществлять местное самоуправление путем других форм прямого волеизъявления. Согласно Конституции РФ (ст. 31) граждане имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование.
Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст. 2) приводит определения следующих понятий:
1) публичное мероприятие - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики;
2) собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;
3) митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;
4) демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;
5) шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;
6) пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.
В исследовательской литературе также выделяются такие формы массового выражения общественного мнения, как марши и цепи:
1) марш - акт добровольного, специально организованного в определенном направлении движения людей по дорогам между населенными пунктами с использованием средств наглядной агитации в пути следования и проведением собраний, митингов в местах остановок с целью пропаганды, обсуждения каких-то вопросов участниками марша с местными жителями;
2) цепь - акт добровольного публичного выражения политических настроений, требований или выражения поддержки людьми, расположенными на одной линии, через плакаты, лозунги и другие средства агитации и пропаганды <49>.
--------------------------------
<49> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2003. С. 329.
Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" закрепляет принципы и порядок организации и проведения публичных мероприятий (например, права участников, обязанности организаторов, определение места проведения, обязанности органов местного самоуправления), основания и порядок приостановления или прекращения публичного мероприятия, а также правовые гарантии.
Важным институтом непосредственной демократии являются петиции. Под петицией, как правило, понимают право обращения к властям с письменным требованием, предложением, жалобой, на что власти в принципе обязаны реагировать <50>. Однако было бы неверно приравнивать петиции к обычным коллективным обращениям. Будучи их разновидностью, петиции тем не менее отличаются от коллективных обращений граждан по своему предмету и процедуре оформления <51>.
--------------------------------
<50> Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1995. Т. 2. С. 104.
<51> Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России: Монография. Барнаул, 2000. С. 249 - 250.
К сожалению, Федеральный закон о порядке подачи и рассмотрения петиции отсутствует, поэтому данные отношения регулируются законами субъектов РФ.
Так, например, в соответствии с Законом Алтайского края от 27 марта 1996 г. "О петициях жителей Алтайского края" предмет петиций строго определен законом и включает в себя только вопросы, имеющие значение для всего или части населения муниципального образования (в отличие от обращений, которые могут быть по любому вопросу местного значения). Петиции могут быть направлены только органам и должностным лицам местного самоуправления (в отличие от обращений, которые также могут быть адресованы коммерческим и некоммерческим организациям и т.п.). И наконец, для петиций обязательна только письменная форма (в отличие от обращений, которые могут иметь как письменную, так и устную форму).
Институт петиций имеет общие черты и с институтом народной правотворческой инициативы, но не тождествен ему. Предмет петиции значительно шире, чем предмет правотворческой инициативы, которым является предложение о принятии муниципального правового акта. В случае петиции это могут быть: жалобы на действия органов и должностных лиц местного самоуправления; предложение о рассмотрении вопроса, имеющего общественное значение для всего или части населения муниципального образования; коллективное требование отчета должностного лица местного самоуправления и т.п.
В петиционном процессе, предусмотренном Законом Алтайского края от 27 марта 1996 г. "О петициях жителей Алтайского края", можно выделить следующие основные стадии:
направление петиции в органы местного самоуправления;
создание комиссии по рассмотрению петиции;
рассмотрение и разрешение петиции;
принятие решения о результатах рассмотрения петиции;
уведомление петиционеров о результатах рассмотрения петиции.
Петиционеры, не удовлетворенные результатами рассмотрения петиции, вправе обжаловать принятое решение в суд.
Одной из форм осуществления демократии, выражения воли и интересов населения, непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления являются наказы избирателей. Под наказами понимаются поручения избирателей депутатам представительного органа муниципального образования и выборным должностным лицам местного самоуправления решить тот или иной вопрос. Наказы избирателей являются одной из характеристик императивного мандата депутата. Суть императивного мандата состоит в том, что депутат связан волей и поручениями своих избирателей, несет ответственность за их выполнение, обязан отчитываться о своей работе и может быть отозван избирателями, если они считают, что он не оправдал их доверие <52>.
--------------------------------
<52> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2007. С. 167.
Следует отметить, что правовая основа наказов избирателей недостаточно развита. На федеральном уровне эта форма непосредственной демократии не регламентируется, а законы о наказах избирателей приняты не во всех субъектах РФ.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет два основных принципа непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления: принцип законности и принцип добровольности.
Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст. 3) также кладет данные принципы в основу проведения любого публичного мероприятия. Под законностью Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" понимает соблюдение положений Конституции РФ, федеральных законов, иных законодательных актов Российской Федерации. Таким образом, в данном случае принцип законности означает, что все формы непосредственной демократии на местном уровне должны проводиться только в рамках, определенных действующим законодательством.
Принцип добровольности означает недопустимость принуждения при принятии решения об участии в осуществлении местного самоуправления жителями муниципального образования, недопустимо никакое принуждение. При этом органы и должностные лица государственной власти, а также органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению муниципального образования в осуществлении местного самоуправления и развивать формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Статья 26. Правотворческая инициатива граждан
Комментарий к статье 26
1. Правотворческая инициатива граждан является одной из форм непосредственной демократии на местном уровне, решение которой носит рекомендательный характер. Положение правотворческой инициативы в системе форм прямого волеизъявления граждан определяется тем, что она применяется как способ участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления.
Правотворческая инициатива - это право населения муниципального образования участвовать в разработке и обсуждении местных нормативных актов. Правотворческую инициативу также определяют как вхождение в компетентный орган с предложением принять нормативный юридический акт, а зачастую и внесение проекта такого акта <42>. Правотворческая инициатива представляет собой обращение жителей муниципального образования к органам и должностным лицам местного самоуправления, содержащее указание на необходимость, а часто и конкретный способ урегулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления. Вместе с тем было бы неверно относить правотворческую инициативу к разновидностям обращений граждан (см. комментарий к ст. 32 Закона).
--------------------------------
<42> Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 260.
Иногда к институту правотворческой инициативы ошибочно относят петиции (см. комментарий к ст. 33 Закона). Изучение и совершенствование механизма осуществления народной правотворческой инициативы позволит эффективно использовать потенциал и возможности населения и повысить доверие жителей к местной власти.
Правовую основу правотворческой инициативы граждан составляют следующие нормативные правовые акты:
1) Конституция РФ;
2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 26);
3) конституции, уставы субъектов РФ;
4) законы субъектов РФ о местном самоуправлении (например, Закон Ульяновской области от 15 сентября 2004 г. N 055-ЗО "Об организации местного самоуправления в Ульяновской области");
5) муниципальные правовые акты:
а) уставы муниципальных образований;
б) постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления о порядке реализации гражданами правотворческой инициативы.
Правотворческая инициатива является новой формой прямого волеизъявления граждан, которая раньше не предусматривалась ни законодательством о местных Советах, ни Законом от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Впервые право на осуществление народной правотворческой инициативы было законодательно закреплено ст. 25 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно данному Закону население осуществляет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
В отличие от этого, ч. 1 комментируемой статьи закрепляет, что порядок осуществления правотворческой инициативы устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. В настоящее время в большинстве муниципальных образований подобные нормативные акты уже приняты. В случае если подобный акт в муниципальном образовании отсутствует, правотворческую инициативу осуществляют в соответствии с комментируемым Законом, о чем есть прямое указание в данной части.
Вместе с тем следует отметить, что большинство уставов муниципальных образований также содержат статьи, посвященные правотворческой инициативе граждан. Так, ст. 9 Устава г. Королева Московской области определяет цели правотворческой инициативы граждан:
внесение в городские органы местного самоуправления проектов правовых актов по вопросам местного значения;
внесение в городские органы местного самоуправления предложений о рассмотрении и разрешении вопросов, относящихся к их компетенции и затрагивающих интересы населения города;
проведение городского референдума;
иные вопросы местного значения.
Статья 29 Устава Балашихинского района Московской области расширяет данный список, включая в него:
отзыв депутатов Совета депутатов и главы района;
отставку должностных лиц органов местного самоуправления.
Необходимо отметить, что в соответствии с требованиями комментируемого Закона вопросы об отзыве депутатов, членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления могут решаться только путем голосования граждан (см. комментарий к ст. 24 Закона).
Практика применения института правотворческой инициативы граждан позволяет определить процедуру реализации правотворческой инициативы как законодательно закрепленную совокупность последовательных действий участников процесса, обеспечивающих ее осуществление, и выделить следующие стадии:
формирование и регистрацию инициативной группы;
сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы;
внесение и регистрацию правотворческой инициативы;
рассмотрение правотворческой инициативы органами и должностными лицами местного самоуправления.
Формирование инициативной группы по внесению правотворческой инициативы осуществляется на основе волеизъявления граждан на собраниях по месту жительства, в трудовых коллективах, во время проведения общественно-политических акций и т.п. Минимальная численность инициативной группы устанавливается в разных муниципальных образованиях различная: например, в г. Волгограде, г. Калуге, г. Тюмени - 5 человек; в г. Новосибирске, г. Дзержинске, г. Челябинске - 10 человек; в г. Ейске - 50 человек; в г. Рязани - 300 человек. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи минимальная численность инициативной группы не может превышать 3% от числа жителей, обладающих избирательным правом. Решение о создании инициативной группы оформляется протоколом собрания.
Затем инициативная группа регистрируется в избирательной комиссии, в которую в течение 1 месяца после проведения собрания вносятся следующие документы:
копия протокола собрания, заверенная секретарем;
текст, вносимый в порядке правотворческой инициативы;
список членов инициативной группы (с указанием фамилии, имени, отчества, даты рождения, адреса, серии и номера паспорта).
Основаниями отказа в регистрации инициативной группы могут быть только:
нарушение процедуры проведения собрания по формированию инициативной группы;
недостаточное количество подписей в регистрационных листах.
Отказ в регистрации может быть обжалован в суде в установленном порядке.
При осуществлении правотворческой инициативы одним из основных условий является сбор подписей в ее поддержку. В настоящее время в разных муниципальных образованиях требуется собрать разное количество подписей в поддержку правотворческой инициативы: например, в г. Дзержинске - 0,5%; в г. Волгограде, г. Новосибирске - 1% числа жителей, обладающих избирательным правом; в г. Калуге - 200; в г. Саратове, г. Самаре, г. Тюмени, г. Ейске, г. Челябинске - 1000 подписей избирателей. Данное количество закреплено в уставе муниципального образования.
Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса или текст местного нормативного акта, вносимого в качестве правотворческой инициативы. Форма подписного листа утверждается избирательной комиссией. Избиратель, поддерживающий правотворческую инициативу, собственноручно ставит подпись в подписном листе, указывает фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта, а также дату внесения подписи. Подписной лист заверяется лицом, собиравшим подписи, а также уполномоченным инициативной группы.
После окончания сбора подписей инициативная группа подсчитывает их общее число и составляет итоговый протокол. Пронумерованные и сброшюрованные подписные листы и экземпляр итогового протокола передаются в избирательную комиссию муниципального образования, которая проводит проверку подписей и осуществляет регистрацию правотворческой инициативы.
Избирательная комиссия вправе признать несоответствующей процедуру внесения правотворческой инициативы в случаях:
1) выявления данных о применении принуждения при сборе подписей;
2) отсутствия достаточного количества подписей.
Решение избирательной комиссии о подтверждении или неподтверждении законности выдвижения правотворческой инициативы оформляется постановлением. Решение избирательной комиссии может быть обжаловано в судебном порядке. Затем избирательная комиссия передает документы органам и должностным лицам местного самоуправления, в компетенции которых находится рассмотрение вопроса, вносимого в порядке правотворческой инициативы.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет право внесения проектов правовых актов в органы местного самоуправления вообще, а не только в представительные органы, как это было закреплено в некоторых старых редакциях уставов муниципальных образований (например, ст. 11 Устава г. Саратова от 22 декабря 1996 г.). Следует отметить, что в новой редакции Устава г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 13) данная норма приведена в соответствие с комментируемым Законом.
Согласно Положению "О правотворческой инициативе граждан", принятому решением Саратовской городской Думы от 16 мая 2006 г. N 3 - 15, инициативная группа граждан вносит в соответствующий орган местного самоуправления города следующие документы:
а) окончательный текст проекта муниципального правового акта, оформленный в соответствии с регламентом органа местного самоуправления;
б) итоговый протокол инициативной группы о результатах сбора подписей, в котором указывается общее количество собранных подписей;
в) сброшюрованные и пронумерованные подписные листы в поддержку правотворческой инициативы граждан установленной формы, содержащие подписи в количестве не менее 1000;
г) сопроводительное письмо (заявление) о внесении в орган местного самоуправления проекта муниципального правового акта в порядке правотворческой инициативы граждан, содержащее наименование проекта муниципального правового акта, за подписью ответственного лица инициативной группы. В сопроводительном письме указываются лица, уполномоченные представлять инициативную группу в процессе рассмотрения органом местного самоуправления правотворческой инициативы граждан, в том числе докладчик по проекту муниципального правового акта из числа уполномоченных представителей инициативной группы;
д) пояснительную записку (для проектов, вносимых в Саратовскую городскую Думу) или справку (для проектов, вносимых в администрацию города), содержащую предмет правового регулирования, обоснование необходимости принятия проекта решения (в том числе финансово-экономическое обоснование). Пояснительная записка или справка подписывается ответственным лицом инициативной группы.
Часть 2 комментируемой статьи также содержит следующие обязательные требования рассмотрения правотворческой инициативы органами местной власти:
1) соответствующие органы и должностные лица местного самоуправления обязаны в течение трех месяцев рассмотреть проект муниципального правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы;
2) при рассмотрении данного проекта представителям инициативной группы обеспечивается возможность изложения своей позиции (для чего они заранее в письменной форме уведомляются о дате и времени проведения заседания, и им соответственно предоставляется слово для выступления; авторы проекта и представители инициативной группы также вправе участвовать в работе постоянных комиссий по обсуждению проекта);
3) проведение открытого заседания в случае, если внесенный проект относится к компетенции представительного органа муниципального образования.
Согласно Положению "О правотворческой инициативе граждан", принятому решением Саратовской городской Думы от 16 мая 2006 г. N 3-15, органы местного самоуправления вправе не рассматривать правотворческую инициативу в случае:
выявления данных о применении принуждения при сборе подписей, а также обнаружения фактов фальсификации в подписных листах (более чем на 5% от проверяемых подписей);
если документы представлены с нарушением установленного срока.
Инициативная группа об отказе органов местного самоуправления рассмотреть проект правотворческой инициативы уведомляется письменно.
Правотворческая инициатива граждан, внесенная в Саратовскую городскую Думу, подлежит обязательному рассмотрению на открытом заседании Саратовской городской Думы. Председатель ответственной постоянной комиссии направляет правотворческую инициативу граждан на заключение в профильные структурные подразделения администрации города. Заключения предоставляются в течение 7 рабочих дней со дня ее получения. Рассмотрение проекта правового акта проводится на открытом заседании Саратовской городской Думы с участием уполномоченных представителей инициативной группы граждан. Представляет проект муниципального правового акта докладчик, указанный в сопроводительном письме к представленному окончательному проекту муниципального правового акта. Затем слово для выступления предоставляется главе города или уполномоченному им лицу, после чего слово для обсуждения (до 5 минут) предоставляется докладчику, иным представителям инициативной группы граждан, участвующим в рассмотрении правотворческой инициативы граждан.
Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке правотворческой инициативы граждан в администрацию города, подлежит обязательному рассмотрению должностным лицом, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта. Рассмотрение осуществляется на личном приеме уполномоченных представителей инициативной группы главой администрации города или уполномоченным им лицом.
3. По итогам обсуждения проекта местного нормативного акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы, органы и должностные лица местного самоуправления могут принять следующие варианты решений:
принять проект местного нормативного акта (как в предложенной редакции без изменений, так и с изменениями и дополнениями);
вынести проект на местный референдум;
отклонить проект, аргументированно обосновав причины.
Результаты рассмотрения правотворческой инициативы должны быть, во-первых, официально в письменной форме доведены до сведения инициативной группы и, во-вторых, опубликованы в средствах массовой информации.