TR5
Статья 31. Опрос граждан
Комментарий к статье 31
1. Комментируемый Закон впервые на федеральном уровне вводит и раскрывает термин "опрос". Опрос граждан является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Юристы часто рассматривают опрос как разновидность референдума, выделяя два вида референдума: обязательный и факультативный <45>. Они также вводят понятие "плебисцит", определяя его как опрос населения, проводимый, как правило, по проблемам судьбы соответствующей территории. По их мнению, с формально-юридической точки зрения процедура проведения плебисцита, независимо от того, какой именно вопрос решается таким образом, не отличается от процедуры референдума <46>. Вместе с тем следует отметить, что ч. 1 комментируемой статьи закрепляет процедуру проведения опроса, отличную от процедуры проведения референдума (см. комментарий ст. 22 Закона). Кроме того, решение, принятое на местном референдуме, носит обязательный характер, а решение, выявленное в ходе опроса граждан, - рекомендательный характер.
--------------------------------
<45> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 153.
<46> Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 322.
Правовую основу опроса граждан составляют следующие нормативно-правовые акты:
1) Конституция РФ (ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);
2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 31);
3) местные нормативные акты:
а) уставы муниципальных образований;
б) постановления глав муниципальных образований;
в) решения представительных органов местного самоуправления;
4) уставы ТОС (например, Устав субъекта ТОС "Поселок Мирный" г. Саратова, Устав ТОС "Портпоселок" г. Тольятти).
Положение Курганской городской Думы от 3 декабря 1997 г. "О собраниях (сходах), конференциях, опросах граждан города Кургана", например, определяет опрос как метод сбора информации для изучения общественного мнения.
К принципам проведения опроса муниципальные правовые акты, как правило, относят следующие основополагающие идеи и начала:
1) жители муниципального образования участвуют в опросах на равных основаниях; каждый участник опроса обладает одним голосом и участвует в опросе непосредственно;
2) какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в опросе в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного или должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям запрещаются;
3) участие в опросе является свободным и добровольным. В ходе опроса никто не может быть принужден к выражению своего мнения и убеждений или отказу от них;
4) подготовка, проведение и установление результатов опроса осуществляется на основе принципов законности, открытости и гласности;
5) заинтересованным сторонам должно быть предоставлено равное право на изложение своих взглядов по вопросу (вопросам), предлагаемому (предлагаемым) при проведении опроса. В период проведения опроса агитация запрещается;
6) не имеют права участвовать в опросе лица, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Согласно ч. 1 комментируемой статьи опрос граждан проводится с целью:
выявления мнения жителей муниципального образования или части его территории;
учета мнения жителей муниципального образования при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления и органами государственной власти по вопросам, затрагивающим экономические, социальные, экологические и другие законные интересы населения соответствующей территории. Порядок назначения и проведения опроса граждан в г. Саратове, принятый решением Саратовской городской Думы от 16 мая 2006 г. N 3-16, закрепляет следующие виды опроса:
тайное голосование по опросным листам в пунктах проведения опроса; поименное голосование по опросным листам по месту жительства участников опроса;
открытое голосование на собраниях жителей. Опрос может проводиться как в течение одного, так и нескольких дней. Отличительная черта такого института, как опрос, в том, что его результаты носят рекомендательный характер.
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи в опросе участвуют жители муниципального образования, которые:
достигли 18-летнего возраста;
преимущественно проживают на данной территории;
обладают избирательным правом.
3. В зависимости от характера выносимого на опрос вопроса, инициаторами проведения опроса являются:
1) представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования (по вопросам местного значения);
2) орган государственной власти субъектов РФ (для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения).
4. Часть 4 комментируемой статьи содержит требование закрепления порядка назначения и проведения опроса граждан в уставе муниципального образования и (или) в нормативно-правовых актах представительного органа местного самоуправления.
Согласно муниципальным правовым актам мнение жителей, участвующих в опросе, оформляется через опросный лист, который должен содержать:
формулировку вынесенного вопроса и варианты ответа на него;
фамилию, имя и отчество;
дату рождения;
адрес места жительства опрашиваемого.
Каждый опросный лист должен быть подписан лицом, проводящим опрос, с указанием его фамилии, имени, отчества, даты рождения, адреса места жительства, серии и номера паспорта, номера телефона, а также даты подписания и зарегистрирован органом местного самоуправления или органом субъекта территориального общественного самоуправления.
Как правило, недействительными признаются в опросном листе следующие записи:
по которым невозможно достоверно установить мнение участников опроса;
не содержащие данных о голосовавшем;
не содержащие подписи голосовавшего;
повторяющиеся записи.
Опрос граждан признается несостоявшимся в случае, если число граждан, принявших участие в опросе, меньше минимального числа граждан, установленного в решении представительного органа местного самоуправления о назначении опроса граждан. Опрос граждан признается недействительным, если допущенные при проведении опроса нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты голосования граждан, принявших участие в опросе.
В большинстве субъектов РФ только еще предстоит в соответствии с требованиями комментируемой части в уставах муниципальных образованиях и нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления определить порядок назначения и проведения опроса граждан.
5. Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В этих целях издается нормативно-правовой акт, в котором должны быть отражены следующие организационные вопросы:
дата и сроки проведения опроса;
формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;
методика проведения опроса;
форма опросного листа;
минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.
Некоторые местные нормативные акты несколько расширяют данный перечень, добавляя в него, в том числе определение следующих вопросов:
а) численного и персонального состава комиссии по проведению опроса граждан;
б) территории проведения опроса.
6. В соответствии с комментируемой статьей жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения. Подобные нормы уже содержатся в местных нормативных актах, приведенных в соответствие с комментируемым Законом (например, в Положении о порядке проведения опроса граждан на территории Партизанского городского округа (утв. решением Думы Партизанского городского округа от 29 апреля 2005 г. N 132). В соответствии с подобными местными нормативными актами результаты проведенного опроса граждан устанавливаются путем обработки полученных данных, содержащихся в опросном листе. На основании полученных результатов составляется протокол, в котором указываются следующие данные:
формулировка вопроса, предлагаемого при проведении опроса граждан;
минимальное число жителей муниципального образования, имеющих право на участие в опросе;
число граждан, принявших участие в опросе;
число записей в опросном листе, оказавшихся недействительными;
количество голосов, поданных "за" вопрос, вынесенный на опрос граждан;
количество голосов, поданных "против" вопроса, вынесенного на опрос граждан;
решение комиссии о признании опроса граждан состоявшимся, либо несостоявшимся, либо недействительным;
результаты опроса граждан.
Если опрос граждан проводился по нескольким вопросам, то подсчет голосов и составление протокола по каждому вопросу производится отдельно. Протокол подписывается всеми членами комиссии и передается вместе с опросным листом инициатору проведения опроса граждан.
В соответствии с Положением "О порядке назначения и проведения опроса граждан в городе Саратове" собрание жителей по открытому опросу считается правомочным, если в нем приняли участие более 25 процентов граждан, внесенных в список участников опроса. Результаты опроса доводятся комиссией до органов государственной власти Саратовской области, населения через средства массовой информации не позднее 10 дней со дня окончания проведения опроса. Результаты опроса учитываются при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти Саратовской области. В случае принятия органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления решений, противоречащих результатам опроса, указанные органы обязаны в течение 10 дней после принятия решения довести через средства массовой информации до населения причины принятия такого решения.
7. Согласно ч. 7 комментируемой статьи источники финансирования мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, различаются в зависимости от вопроса, выносимого на опрос:
1) при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления финансирование осуществляется за счет средств местного бюджета;
2) при проведении опроса по инициативе органов государственной власти субъекта РФ финансирование осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ.
Местные нормативные акты, принятые в целях установления порядка назначения и проведения опроса граждан на территории муниципального образования, на основании ст. 7 комментируемого Закона повторяют данную норму об источниках финансирования подготовки и проведения опроса граждан.