TR3
Статья 29. Собрание граждан
Комментарий к статье 29
1. Наиболее доступным средством самоорганизации, через которое население муниципального образования выражает свою волю и осуществляет местное самоуправление, является собрание граждан. Собрание граждан - это одна из массовых форм непосредственной демократии, проводимая для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также осуществления территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления, которые подлежат обязательному рассмотрению, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрания во взаимоотношениях с органами местной власти.
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст. 2) определяет собрание как совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Значение собрания заключается в том, что оно обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой граждан.
Характерно, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 24) определял и собрание, и сход как единую форму прямого волеизъявления граждан, а комментируемый Закон их разделяет. Так, он определяет сход как форму непосредственной демократии обязательного характера, решения которой являются обязательными для всех жителей муниципального образования, а также для органов и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к ст. 25 Закона). По замыслу федерального законодателя в отличие от схода собрание граждан представляет собой форму непосредственной демократии рекомендательного характера, то есть оно позволяет выявить общественное мнение и учесть (или не учесть) его органами и должностными лицами местного самоуправления.
Часть 1 комментируемой статьи закрепляет следующие цели проведения собрания граждан:
обсуждение вопросов местного значения (см. комментарий к гл. 3 Закона);
информирование населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к гл. 6 Закона);
осуществление территориального общественного самоуправления.
В последнем случае собрание является не только одной из форм осуществления территориального общественного самоуправления, но и высшим руководящим органом территориального общественного самоуправления (см. комментарий к ст. 27 Закона).
Таким образом, в уставе муниципального образования либо в нормативном правовом акте представительного органа должны быть четко разделены случаи проведения собрания по двум указанным основаниям: для рассмотрения вопросов, связанных с деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, и для рассмотрения вопросов осуществления территориального общественного самоуправления.
Кроме того, собрание граждан может наделяться и иными дополнительными функциями.
По аналогии с положениями ст. 25 комментируемого Закона, которые устанавливают максимальную численность граждан, участвующих в проведении сходов, целесообразно было бы определить, что собрания граждан проводятся в том случае, если численность жителей, проживающих в границах территории, на которой осуществляется ТОС, составляет не более 200 - 300 человек. В некоторых муниципальных правовых актах эта цифра составляет не более 500 человек. Муниципальными правовыми актами численность жителей может быть установлена большей или меньшей с учетом местных условий, исторических традиций, национальных особенностей и других факторов.
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи инициаторами проведения собрания граждан могут выступать:
население муниципального образования - собрание граждан назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования;
представительный орган муниципального образования - собрание назначается представительным органом муниципального образования (см. комментарий к ст. 35 Закона);
глава муниципального образования - назначается главой муниципального образования (см. комментарий к ст. 36 Закона);
органы ТОС - порядок назначения и проведения определяется уставом ТОС (см. комментарий к ст. 27 Закона).
Как правило, собрание считается правомочным, если в нем принимает участие более половины жителей соответствующей территории, достигших 18-летнего возраста. Решение собрания принимается простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляется протоколом.
В соответствии с Положением "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" протокол собрания жителей должен содержать следующие данные:
дату и место проведения общего собрания или конференции жителей;
общее число жителей или делегатов, имеющих право принимать решение на общем собрании или конференции жителей;
количество жителей или делегатов, принявших участие в работе общего собрания или конференции жителей;
состав президиума;
повестку дня;
содержание выступлений;
принятые решения;
результаты голосования.
3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 24) к компетенции собраний (сходов) граждан относил решение вопросов местного значения.
Часть 3 комментируемой статьи изменяет компетенцию собрания граждан. В частности, в ней указывается, что собрание граждан вправе только:
1) принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления;
2) избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления;
3) решать вопросы, связанные с осуществлением территориального общественного самоуправления (см. комментарий к ст. 27 Закона).
Принятые на основе Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нормативные правовые акты субъектов РФ и местные нормативные акты содержат более полный перечень полномочий собраний. Как правило, они относят к компетенции собраний граждан решение вопросов местного значения, в частности:
принятие положения (устава) о местном самоуправлении;
выборы должностных лиц местного самоуправления;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
установление местных налогов и сборов на основе принципов, определенных законодательством Российской Федерации;
утверждение планов и программ комплексного социально-экономического развития соответствующей территории местного сообщества и заслушивание отчетов об их исполнении;
решение в установленном порядке вопросов административно-территориального устройства;
распоряжение землями общего пользования;
контроль за деятельностью органов местного самоуправления, наделенных исполнительными полномочиями. Решать данные и иные вопросы местного значения собрания граждан больше не вправе, эти полномочия остаются только за сходами граждан. Таким образом, компетенция собраний граждан сужается. Подобные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также местные нормативные акты должны быть приведены в соответствие с комментируемым Законом.
Вместе с тем некоторые местные нормативные акты содержат положения, которые после соответствующей корректировки могли бы соответствовать не только нормам комментируемого Закона, но и требованиям муниципальной практики. Например, положение Курганской городской Думы от 3 декабря 1997 г. N 148 "О собраниях (сходах), конференциях, опросах граждан города Кургана" за общими собраниями граждан закрепляет решение следующих вопросов:
выдвижение кандидатов в органы государственной власти и органы городского самоуправления;
выдвижение инициативы об отзыве депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления;
обсуждение правотворческой инициативы населения;
обсуждение проектов решений органов городского самоуправления по наиболее важным вопросам жизни города;
обсуждение коллективных обращений граждан в органы и к должностным лицам городского самоуправления;
содержание, использование и обслуживание жилого фонда и нежилых помещений, мест общего пользования, дорог, тротуаров, спортплощадок и т.п.;
благоустройство и озеленение территории, охрана природы;
организация досуга детей и взрослого населения;
проведение мероприятий по охране общественного порядка;
создание и упразднение территориального общественного самоуправления (принятие устава ТОС, избрание органов ТОС, оценка их деятельности и другое);
обсуждение вопросов о добровольных взносах и пожертвованиях жителей на общественные нужды;
решение других вопросов, затрагивающих интересы жителей соответствующей части территории города.
Существование разнообразных подходов к определению правовой природы и компетенции собраний граждан неоднократно отмечалось исследователями <44>. Комментируемый Закон вносит определенную ясность в общие принципы организации и функционирования таких форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, как сходы, собрания, конференции.
--------------------------------
<44> Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России: Монография. Барнаул, 2000. С. 186.
4. Часть 4 комментируемой статьи закрепляет гарантии собрания граждан, связывая их с обязанностью соответствующих компетентных органов и должностных лиц местного самоуправления осуществить следующие действия:
рассмотреть обращения, принятые собранием граждан;
направить письменный ответ.
5. Согласно ч. 5 комментируемой статьи порядок назначения и проведения собрания граждан определяется не только комментируемым Законом и местными нормативными правовыми актами, но и уставом территориального общественного самоуправления. Правовую основу собрания граждан в настоящее время составляют следующие нормативные правовые акты:
1) Конституция РФ (ст. 31 закрепляет право граждан собираться мирно, без оружия и проводить собрания; ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);
2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 29);
3) Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";
4) законы субъектов РФ о местном самоуправлении;
5) муниципальные правовые акты:
а) уставы муниципальных образований;
б) постановления глав муниципальных образований;
в) решения представительных органов местного самоуправления;
6) уставы территориального общественного самоуправления (например, Устав субъекта ТОС "Поселок Солнечный" г. Саратова, Устав ТОС "Портпоселок" г. Тольятти).
Основные принципы и условия проведения собраний граждан, так же как и принципы организации и деятельности территориального общественного самоуправления, установлены теперь не законами субъектов РФ, а на федеральном уровне. Данные положения детализируются в муниципальных правовых актах и актах органов ТОС.
6. Часть 6 комментируемой статьи содержит требование обязательного официального опубликования (обнародования) итогов собрания граждан. Решения собрания граждан, как правило, в течение 10 дней доводятся до сведения органов местного самоуправления и всех заинтересованных лиц. На основании решения собрания граждан органы и должностные лица местного самоуправления вправе принимать нормативные правовые акты, которые также в официальном порядке опубликовываются.
Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления принимают меры по реализации предложений и критических замечаний, высказанных участниками собрания граждан, а затем информируют об этом население муниципального образования через средства массовой информации и иными доступными способами.
В случае если итоги и решения, принятые собранием граждан, противоречат федеральному законодательству и (или) законодательству субъекта РФ, их действие должно быть приостановлено соответствующим органом местного самоуправления до их отмены собранием граждан или судом.
-вопросы, решаемые на сходе, и вопросы, решаемые на ТОС.
ВОПРОСЫ, РЕШАЕМЫЕ НА СХОДЕ
1. избрание органов и принятие положений о них; утверждение программ и смет расходов их деятельности и отчетов об их выполнении; утверждение планов и программ социально- экономического развития населенного пункта; утверждение штатов администрации и расходов на ее содержание; распоряжение землями общего пользования, установление самообложения, направление коллективных жалоб в органы государственной власти и местного самоуправления, контроль за деятельностью Высшего должностного лица. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3. установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5. определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6. определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7. определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8. определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9. контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
10. принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
ВОПРОСЫ, РЕШАЕМЫЕ НА ТОС - пункт 8 статьи 27 ФЗ № 131. ТОС не решает вопросов местного значения, а только реализует собственные инициативы в данной сфере. То есть деятельность ТОС всегда носит дополнительный характер по отношению к деятельности органов МСУ по решению вопросов местного значения.
Проведение гражданами мероприятий по вопросам местного значения, например, по вопросам благоустройства не освобождает органы местного самоуправления от решения соответствующих задач. Переложение ответственности за решение вопросов местного значения на плечи самих граждан недопустимо, за исключением случаев, когда между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления заключен соответствующий договор, предусматривающий выделение средств из местного бюджета. Условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.