TR11
Вариант 6
Передача осуществления полномочий МСУ
принципы и правовая форма осуществления части государственных полномочий органами МСУ;
Передача осуществления части государственных полномочий на уровень МО предусмотрена в Конституции РФ и раскрыта в 131 ФЗ. Такая передача осуществляется исключительно в форме Федерального Закона или в форме закона субъекта РФ, иных форм действующее законодательство не предусматривает. Напротив, если передача полномочий осуществлена в иной форме, нежели предусмотренные, то это является нарушением, влекущим определенные последствия для субъекта, передающего те или иные полномочия.
Передача осуществления части государственных полномочий на уровень МО возможна как от РФ, так и от субъектов РФ. На местном уровне эти полномочия передаются районам или городским округам, а от них уже могут в порядке делегирования передаваться поселениям.
Полномочия могут передаваться как на определенный срок, так и бессрочно.
К принципам можно отнести: финансирование переданных полномочий из бюджета того субъекта (РФ или субъект РФ), который их передал; соответствие закона о передаче полномочий требованиям, установленным в ч. 6 и 6.1 ст. 19 131 ФЗ – определенность по вопросам осуществления передаваемых полномочий; учет мнения МО (хотя на практике этот учет по сути является фикцией); принцип подконтрольности по осуществлению переданных полномочий; принцип ответственности перед государством за осуществление этих полномочий.
Передача осуществления части полномочий от одного МО другому.
Возможность такой передачи полномочий предусмотрена 131 ФЗ. Итак, согласно указанному ФЗ передача осуществления части полномочий по осуществлению ВМЗ возможна от поселения району и наоборот. Из предыдущего предложения можно выделить такие характерные черты передачи полномочий, как их частичный характер – недопустима передача ВМЗ полностью, это нарушает принцип самостоятельности МСУ (хотя на практике такие ситуации не редки – ст. 52 131 ФЗ), и возможность передачи только между разными уровнями МСУ – от поселений районам и наоборот. Рассматриваемая передача осуществления части полномочий осуществляется в форме заключения соответствующих соглашений между МО. В таких соглашениях должно содержаться указание на срок передачи (передача полномочий в данном случае может быть лишь временной), на основания и порядок прекращения таких соглашений, на порядок финансирования со стороны передающего субъекта. При этом не исключена возможность вложения и собственных финансовых средств принимающего субъекта в осуществление этих полномочий. Такие соглашения заключаются ОМСУ МО.
особенности финансового обеспечения передаваемых полномочий;
И Конституция, и 131 ФЗ предусматривают финансирование переданных полномочий из средств бюджета того субъекта (РФ или субъект РФ), который передает соответствующие полномочия. 131 ФЗ предусматривает финансирование посредством передачи на местный уровень субвенций, порядок предоставления данных субвенций также урегулирован 131 ФЗ в ст. 63. Так в соответствующих бюджетах (РФ или субъекта РФ) создаются фонды компенсаций, из которых и производится финансирование переданных на местный уровень полномочий. Также необходимо сказать, что объем финансирования определяется в ФЗ о федеральном бюджете или в законе субъекта о бюджете субъекта.
В 131 ФЗ предусмотрена возможность МО осуществлять софинансирование переданных полномочий из местного бюджета, но только в том случае, когда это предусмотрено уставом МО (гарантия от принуждения МО к самостоятельному финансированию осуществления переданных полномочий).
При передаче части полномочий по осуществлению ВМЗ от одного МО другому финансирование также производится из бюджета передающего полномочия МО. Тут имеется возможность использования принимающим МО собственных финансовых ресурсов.
Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Право дополнительно использовать собственные финансовые средства и ресурсы для осуществления части переданных полномочий (только когда эти средства имеются и орган примет решение их расходовать, факультативно)
Не исключена не только возможность передачи средств, но и имущества.
Форма трансферта не определена как субвенции в отношениях внутри муниципалитетов, непонятно почему так, ведь между уровнями гос. власти субвенции. А здесь получается, что это самостоятельный вид м/б трансфертов. В БК есть только общие положения, но нет про муниципалитеты.
Но законодатель в ч.5 ст.20 говорит, что ОМСУ вправе осуществлять расходы за счет средств бюджетов МО для осуществления переданных полномочий, причем нигде не говорится, что после этого из гос бюджета им выделят дополнительные средства. В законе подстраховались, что это не основание для выделение дополнительных средств, вот в чем хуйня и вот что Бабелюк пытается донести. Мало того, что потратил, так еще и попросить их не можешь. Важно помнить, что это публичное обязательство. К кому предъявлять требования? По идее, к казне, ибо это обязательство государство. Но государство будет доказывать, что МО неправильно расходовало бюджетные средства. Получается, что они будут на свои полномочия требовать больше, потому что требовать могут, а для делегированных будут экономить свои.
При принятии законов о делегировании полномочий должны параллельно вносятся изменения в закон о бюджете и каждый год должны учитываться расходы на субсидии. Если закон о бюджете это не предусматривает, то это автоматически приостанавливает действие закона о делегировании полномочий – у МО попросту не возникает обязанности выполнять такое полномочие.
4. Как возможно осуществлять судебное обжалование соглашения о передачи части полномочий? Такое соглашение имеет нормативный характер. Предполагает неограниченное количество применения, абстрактный характер. Дела в рамках нормоконтроля, оспаривание нормативных актов. В качестве заявителя будет либо те МО, права которых затронуты в лице соответствующих органов, либо прокурор. 1 позиция. Исходя из принципа обособленности и самостоятельности местного уровня - нельзя. И, следовательно, полномочия по ВМЗ могут быть возложены только на ОМСУ. 2 позиция по статье Гриценко. Исходя из особого статуса ГФЗ + необходимости соблюдения единства принципа городского хозяйства, не должно быть такой оторванности местного уровня и следовательно - можно в целях эффективной организации. Сочетание конкурирующих между собой принципов обеспечения единства городского хозяйства и организационного отделения местного самоуправления от государственной власти предполагает наличие существенных особенностей в построении публичной власти в городах федерального значения.
Вариант 7
Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением
Ключевой для понимания института отзыва является правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-п1 «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”».
Конституционный Суд РФ применил в отношении института отзыва конструкцию сложного юридического состава. На первом этапе должен быть официально установлен некий факт, являющийся основанием для начала процедуры отзыва. И лишь после этого избиратели могут, при условии сбора необходимого числа подписей, высказаться по вопросу об отзыве выборного лица. Такое решение исчерпывающим образом характеризует правовую природу института отзыва, сочетающего в себе элементы конституционно-правовой и политической ответственности.
- основания
Основанием любого вида юридической ответственности является правонарушение. Ответственность перед населением в МСУ имеет муниципально-правовую природу. Основы такой ответственности установлены 131-ФЗ, однако детальное ее урегулирование отнесено на муниципальный уровень (Устав МО). Так, 131-ФЗ говорит о том, что основания рассматриваемого вида ответственности должны быть определены в уставах МО. Единственная форма ответственности выборных ДЛ МСУ, членов выборных ОМСУ, депутатов ПО МСУ перед населением, прямо указанная в данном законе – их отзыв. При этом, основанием такой ответственности является утрата доверия к указанным субъектам со стороны населения ввиду совершения ими конкретного правонарушения, при этом данный факт должен быть установлен судом. Также в качестве основания можно рассматривать и нарушение срока издания МПА, необходимого для реализации решения, принятого прямым волеизъявлением населения.
Также 131 ФЗ выделяет отдельно и удаление главы МО в отставку в качестве ответственности. При этом решение об удалении принимает представительный орган с учетом мнения высшего должностного лица субъекта. Таким образом, учитывая выборность представительного органа, имеются основания полагать, что данный вид ответственности следует относить именно к ответственности перед населением. Удаление главы МО в отставку предусмотрено ст. 74.1 131 ФЗ, там же указаны и основания наступления такой ответственности, в числе которых есть указание на ненадлежащее осуществление переданных государственных полномочий. Представляется, что данное основание все же нельзя относить к основаниям наступления ответственности перед населением, так как за осуществление переданных полномочий ответственность перед жителями того или иного МО несет субъект, передавший данные полномочия. Остальные же основания можно кратко описать как ненадлежащее осуществление собственных полномочий, деяния главы МО, повлекшие последствия-основания для государственного вмешательства и двукратная неудовлетворительная оценка деятельности ГМО, данная представительным органом.
- субъекты инициирования процедуры привлечения к ответственности
Отзыв. Субъектом инициирования выступает население. Инициатива может исходить от избирателей муниципального образования, в случае отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, или от избирателей округа, в случае отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления.
Удаление главы МО в отставку. Субъекты-инициаторы: депутаты представительного органа или высшее должностное лицо субъекта РФ.
- особенности порядка привлечения
Правовые основы голосования по отзыву выборных лиц МСУ устанавливаются 131-ФЗ и законом субъекта о проведении референдума. Как правило порядок отзыва включает:
Инициативу проведения отзыва. Инициатива может исходить от населения. Необходимо создать и зарегистрировать в соответствующей избирательной комиссии инициативную группу. Практически всегда такая инициатива должна подтверждаться сбором подписей в ее поддержку. Если подписи собраны, инициативная группа зарегистрирована, никакие сроки не пропущены, то ПО МСУ принимает решение о проведении голосования по отзыву.
Подготовку к голосованию. Тот же порядок, что и при подготовке к муниципальным выборам или местному референдуму. Инициативная группа формирует финансовый фонд.
Назначение голосования ПО МСУ или избирательной комиссией (если ПО МСУ пропустил срок или если ПО МСУ отсутствует).
Агитация. Инициативная группа – за голосование, за отзыв; выборное лицо – против голосования, против отзыва; граждане, общественные объединения – по собственному усмотрению.
Голосование и определение результата. Голосование осуществляется примерно в том же порядке, что и выборы, и референдум. Лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в МО (в избирательном округе). Итоги голосования подлежат обязательному официальному опубликованию (обнародованию).
Что касается удаления главы МО в отставку, то тут предусмотрена иная процедура. Инициатива не менее, чем 1/3 от установленного числа депутатов вносится в ПО МСУ вместе с проектом решения ПО об удалении ГМО в отставку. Затем об этом обязательно уведомляется ГМО и высшее должностное лицо субъекта РФ. При рассмотрении инициативы необходим учет мнения ВДЛ субъекта РФ. При этом иногда требуется не просто учет, а только согласие ВДЛ субъекта, это вызвано, на мой взгляд, тем, что в случаях, когда требуется только согласие, ответственность следует рассматривать, как ответственность перед государством. Если инициатива ВДЛ субъекта, то она также вносится в ПО МСУ в виде обращения, одновременно с ним вносится и проект решения ПО МСУ об удалении ГМО в отставку. Тут надо уведомить только ГМО. Решение об удалении ГМО в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов ПО. При этом ГМО имеет право в письменном виде изложить свое особое мнение, если он не согласен с отставкой. Решение ПО МСУ об удалении ГМО в отставку и особое мнение ГМО подлежит официальному опубликованию (обнародованию). Если же инициатива уполномоченных субъектов была отклонена ПО, то эти субъекты вновь могут выдвинуть соответствующую инициативу, но не ранее 2 месяцев с даты заседания ПО, на котором была отклонена выдвинутая в предыдущий раз инициатива.
- меры ответственности
В случае отзыва депутат представительного органа, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, в связи, с чем не может далее исполнять свои обязанности. Что касается удаления в отставку, то тут так же – глава МО не может далее исполнять свои обязанности.
- отграничение от ответственности перед государством
Ответственность перед государством имеет несколько иную природу – конституционно-правовую. Также у данных форм ответственности различные основания, порядок привлечения, субъекты-инициаторы привлечения, меры ответственности, несколько различаются и субъекты, привлекаемые к ответственности.
В случае, предусмотренном ст. 74.1 131 ФЗ ответственность перед населением достаточно сложно отличить от ответственности перед государством, здесь произошло некоторое их смешение. Однако, полагаю, что в данном случае различать указанные разновидности ответственности следует в первую очередь по основаниям их наступления, а потом уже смотреть на то, кто является инициатором, на процедуру привлечения (учет мнения ВДЛ субъекта или его обязательное согласие).
Вариант 8
Вопросы местного значения
Понятие
Вопросы местного значения представляют собой ядро компетенции МО, без этих вопросов само существование МСУ ставится под большой вопрос, так как теряется смысл наличия местного уровня публичной власти.
Согласно ст. 2 131 ФЗ, ВМЗ – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности МО, решение которых самостоятельно осуществляется населением и (или) ОМСУ. Таким образом, мы имеем официальное определение данного понятия, из которого можно выделить наиболее важные положения. Итак, во-первых ВМЗ – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности. Это говорит о том, что ВМЗ являются насущными, наиболее приближенными к населению, их решение является первоочередным для жителей той или иной территории (особая важность вопросов местного значения для населения). Во-вторых, их решение осуществляется населением и ОМСУ самостоятельно, что означает запрет на передачу соответствующих ВМЗ другим МО или государству.
принципы чего-то там
К таким принципам можно отнести принцип разграничения ВМЗ между разными уровнями и типами МО, принцип закрепления на уровне ФЗ исчерпывающего перечня ВМЗ для различных МО и открытого перечня полномочий, составляющих эти ВМЗ, принцип приближенности МСУ к населению позволяет выделить такую важную черту ВМЗ, как насущность, необходимость первоочередного их решения, принцип самостоятельного осуществления решения ВМЗ тем или иным МО, принцип допустимости передачи отдельных полномочий по решению ВМЗ от ОМСУ одного МО другому.
общие черты вопросов мун районов и поселений
Законодатель пошел по пути некого дополнения ВМЗ поселений вопросами местного значения районов. При сопоставлении ВМЗ указанных субъектов можно увидеть, что они зачастую идентичны по содержанию, однако различаются по территории осуществления. Так, например, автодороги местного значения в границах поселений подпадают под ВМЗ поселений, а те же автодороги на территории муниципального района, расположенные за пределами границ поселений, уже являются ВМЗ района. Таким образом, большинство ВМЗ поселений и района отличаются исключительно по территориальному признаку – на какой территории необходимо осуществлять их решение. Отсюда, район решает такие ВМЗ на территории района, а поселения – на территории поселения. Однако и тут есть проблема: поселение также находится на территории района, что вызывает определенные трудности по разграничению ВМЗ между районами и поселениями. Можно сказать, что общей чертой ВМЗ поселений и районов являются вопросы местной инфраструктуры, но на различных территориях.
Однако, ФЗ 131 предусматривает и различные по содержанию ВМЗ для поселений и районов. К ним, например, относится ВМЗ по поводу вывоза отходов: для поселения ВМЗ – вывоз отходов, а для района ВМЗ – утилизация отходов. Так что говорить об абсолютной идентичности ВМЗ поселений и районов нельзя.
особенности вопросов мун районов и поселений
Особенности зачастую носят опять же лишь территориальный характер, то есть по содержанию ВМЗ сформулированы одинаково, но осуществление их решения привязано к территории поселений или районов. Так, например, ВМЗ по формированию, утверждению, исполнению и контролю за исполнением бюджета относится к ВМЗ поселения, если речь идет о бюджете поселения, или к ВМЗ района, если речь соответственно идет о бюджете района. Но четко выделить особенности ВМЗ поселения и района все же довольно трудно – территория района включает в себя и территорию поселения, ввиду чего территориальный критерий разграничения ВМЗ в некоторой степени ставится под сомнение.
Однако, как уже говорилось выше, некоторые ВМЗ для поселений и районов сформулированы по-разному, то есть имеют различное содержание (ВМЗ по вывозу и утилизации отходов). Также для района выделяются и такие ВМЗ, которые попросту не включены в законодательный перечень ВМЗ поселений. К таким ВМЗ можно отнести начальное общее, основное общее, среднее общее образование. Они полностью принадлежат муниципальному району.
Указанные особенности обусловлены тем, что решение тех или иных ВМЗ должно осуществляться максимально эффективно. Иначе говоря, не всегда у поселения имеются достаточные средства и возможности для решения того или иного вопроса, поэтому законодатель посчитал наиболее эффективным отнесение такого вопроса к ВМЗ района, у которого имеются соответствующие средства и возможности.
Таким образом, разграничение ВМЗ между поселениями и районами можно проводить по территориальному, поселенческому критерию, критерию эффективности, однако полностью отграничить ВМЗ поселений от ВМЗ района очень и очень проблематично.
порядок передачи вопросов другим МО (возможен ли, в какой форме и т.д.).
Передача вопросов местного значения от одного МО другому МО не допускается. Но при этом законом предусмотрена возможность передачи осуществления части полномочий, составляющих ВМЗ поселения, на уровень муниципального района и наоборот – от района к поселениям. Передача части полномочий осуществляется в форме заключения между МО соответствующих соглашений. Порядок заключения и особенности таких соглашений указаны в 131 ФЗ. Так, соглашения о передаче полномочий должны содержать указание на определенный срок передачи полномочий, основания и порядок прекращения соглашений (в том числе и досрочного), порядок определения ежегодного объема финансирования передаваемых полномочий. Указанные соглашения заключает глава МО, но при этом требуется решение ПО МСУ.
Иные положения 131-ФЗ, которые позволяют на договорной основе передавать полномочия - ст. 52 131-ФЗ. Соотнести положение с другими положениями Закона 131-ФЗ. 52 статья предусматривает передачу осуществления полномочий в таком объеме, что по сути происходит передача ВМЗ, что является недопустимым.