Republic - Проклятое место. Что не так с Министерством экономического развития в путинской России
res_publica10 октября 2017 г. Татьяна Становая.
Год назад в министерстве было 13 заместителей, теперь семь.
Массовый переход сотрудников того или иного ведомства на должности губернаторов становится сигналом его институциональной и политической слабости. В 2016 году главами регионов стали приглашать адъютантов Путина из ФСО – служба сменила начальника, утратив былую полуформальную политическую мощь. За последний год массовый исход чиновников наблюдается в Министерстве экономического развития: с октября 2016 по октябрь 2017 года оттуда ушли восемь заместителей министра, причем процесс начался еще до ареста Алексея Улюкаева.
Институциональный тупик
Министерство экономического развития и торговли – так оно называлось с 2000 по 2008 год – изначально формировалось как ключевой центр разработки стратегии развития России. Назначенный министром Герман Греф, отвечавший также в свое время за Центр стратегического развития, намеревался провести крупные структурные реформы и стать фактически идеологом преобразования, модернизации России и ее экономики. Время с 2000 по 2003 год было расцветом министерства, после чего наблюдался медленный, но неукоснительный закат.
Министерство действительно пыталось заниматься реформами в течение первого президентского срока Владимира Путина, но перейти принципиально значимую грань между идеологами и практиками команде Грефа не удалось. Многое стало меняться в 2003 году: дело ЮКОСа, тотальное поражение либералов на выборах в Госдуму, поднимающие голову силовики и их куратор Игорь Сечин – все это резко затормозило рвущихся в бой реформаторов и к 2004 году практически свернуло все модернизационные начинания.
Разочаровавшись в политических возможностях довести задуманное до конца, Герман Греф в сентябре 2007 года уходит руководить Сбербанком – советским динозавром, который, несмотря на свою запущенность, казался гораздо более привлекательным вызовом, чем ведомственная рутина в правительстве. В Сбербанке Греф наконец добился прорывного успеха, сделав его локомотивом модернизации банковского сектора.
Можно сказать, что в 2003 году произошел перелом в российском государственном курсе и вместо реформ, которые страна пыталась вести на протяжении первых трех лет, началась реакция – государство строило гигантские госкорпорации, увеличивало свою долю в экономике, усиливало регулирование. Как следствие роста влияния силовиков – снизились возможности для малого и среднего бизнеса. Министерство экономического развития и торговли, призванное быть идеологом модернизации, превратилось в экспертный клуб, готовящий прогнозы на среднесрочную перспективу. Реформы были глубоко заморожены.
С 2004 года, когда был запущен процесс становления крупных корпораций (государственных или близких к государству), министерство полностью утратило свою уникальную роль, превратившись в правительственного статиста. За несколько лет ведомство растеряло многие важнейшие функции (одна из ключевых – регулирование торговли – перешла к Минпрому), а министрами становились скорее технические фигуры. Наконец, что можно ждать от Министерства экономического развития страны, в которой нет курса экономического развития? Все стратегические планы и программы готовились до президентских выборов, по завершении которых они успешно хоронились. Не потому, что так было задумано, а просто в силу того, что нет в нынешнем режиме политической воли и должного понимания необходимости проведения структурной экономической политики.
Именно поэтому реальным экономическим курсом занимается кто угодно, только не МЭР. На сегодня есть три ключевых центра: ЦСР, где идеологом выступает Алексей Кудрин; несколько потрепанная, но скорее живая, чем мертвая группа Сергея Глазьева с близкими к нему академиками, а также сочувствующими Сечиным и Патрушевым, а также Администрация президента с влиятельным Андреем Белоусовым – кстати, тоже некогда главой МЭРа. Где-то рядом также существует Агентство стратегических инициатив, которое и разрабатывает львиную долю инициатив министерства. Ну и Совет по стратегическому развитию и приоритетным проектам Дмитрия Медведева, хотя на этой площадке министерству приходится конкурировать с социальным блоком правительства.
Проклятое место
История этого министерства позволяет предположить: если назначить политически сильного министра, то после отставки он идет на повышение. Если назначить слабого – его сжирают. Но всякий раз МЭР оказывается либо трамплином к большому успеху, либо краем пропасти, но никак не возможностью добиться значительных заметных преобразований в статусе министра.
Герман Греф, как уже сказано, перешел в Сбербанк, Эльвира Набиуллина, проработав путинским министром экономики до 2012 года, в итоге оказалась в ЦБ. Причем не просто в ЦБ, а превратилась со временем в одного из самых влиятельных игроков внутри российской власти. Андрей Белоусов, который пришел ей на смену, продержался всего год, перейдя затем на пост помощника президента. При этом он стал единственным бывшим министром, кому удалось добиться серьезного успеха в администрации: на сегодня именно он во многом задает вектор экономической политики России.
Алексей Улюкаев пришел в ведомство в 2013 году. Это была уже вполне состоявшаяся фигура, хорошо известная рынку. Это был также один из самых авторитетных, уважаемых экономистов, вселяющих надежду в инвестиционное сообщество. Спустя три года он был арестован по инициативе главы «Роснефти» Игоря Сечина за фактическое несогласие продавать «Башнефть» компании с госучастием.
Преемник Улюкаева – Максим Орешкин – можно не сомневаться, тоже не достигнет больших результатов, но, в отличие от своего предшественника, скорее пойдет по пути Белоусова или Набиуллиной. Путину нравятся молодые технократы, не злоупотребляющие либеральными принципами и рыночной риторикой. Тихие, рассудительные исполнители, прекрасно понимающие правила игры и не осмеливающиеся спорить с президентом. Но назначение Орешкина симптоматично не только с этой точки зрения – оно самим своим фактом подтверждает кризис министерства: руководить ведомством пришел представитель Минфина – структуры, играющей главную роль в ограничении амбиций и возможностей Минэкономразвития.
Министерство финансов было и остается уникальным ведомством в России – вопреки ведомственному и политическому лоббизму ему удается отстаивать на протяжении всех 17 лет жесткую бюджетную и макроэкономическую линию. Минэкономразвития всегда выступало за более активное (прежде всего в инвестиционном плане) участие государства в содействии экономическому подъему. Но всякий раз, как и другие коллеги в правительстве, упиралось в железобетонную стену минфиновской неприступности. Начавшийся в 2014 году геополитический кризис усугубил положение МЭРа, но при этом упрочил позиции Минфина с его консервативной линией «все сберегать и ничего не тратить». А на протяжении 2015–2016 годов активно обсуждалась возможность фактического поглощения МЭРа финансовым ведомством. Приход Орешкина стал мягкой формой такого поглощения, а настоящая карьера самого министра, можно не сомневаться, будет складываться уже за пределами этого ведомства.
Разбегающиеся кадры
Таким образом, хорошо видно, что Министерство экономического развития в стране без экономического курса давно, в силу и политических, и институциональных причин, было гиблым местом для тех, кто хотел оттуда проводить реформы. Глубокий кризис наступил еще до ареста Алексея Улюкаева – в ноябре 2016 года. То, что произошло с министром, только усугубило положение ведомства.
В октябре 2016 года у Улюкаева было 13 заместителей. Ожидалось, что в скором времени будет подобран и первый замминистра – место стало вакантным после того, как Алексей Лихачев, соратник Сергея Кириенко, был назначен главой «Росатома» (тем самым Кириенко обеспечил преемственность на предыдущем месте работы, что также подкреплялось и постом главы набсовета корпорации). Но сегодня у Максима Орешкина всего семь замов.
За год из министерства ушли восемь замов (вместе с упомянутым выше Лихачевым): почти сразу после ареста Улюкаева – Павел Королев, затем в январе Игорь Рева, а вслед за ним и Алексей Ведев, в июле Николай Подгузов и Евгений Елин. В сентябре еще один зам, Александр Цыбульский, назначен врио Ненецкого автономного округа, а в октябре Станислав Воскресенский – главой Ивановской области. К этому добавим и еще две фамилии: в течение 2016 года ведомство покинули такие фигуры, как Ольга Дергунова, которая была также главой Росимущества, и Игорь Васильев, перешедший на пост губернатора Кировской области вместо арестованного Никиты Белых. Ни для кого из них уход не сопровождался дорогой наверх. Ставшие губернаторами бывшие замы получили проблемные или депрессивные области, а Подгузов – пост главы «Почты России», чей предыдущий руководитель едва сам не угодил под следствие.
Стоит отметить еще один момент. Орешкин, о котором недавно агентство Bloomberg говорило как чуть ли не о будущем преемнике Путина, не сумел привести в ведомство в качестве заместителя ни одного своего человека. Единственным назначенным при нем замом стал Азер Муталим оглы Талыбов, близкий к Набиуллиной. Это доказывает лишь, что, кем бы ни был министр, министерство сильным не будет просто в силу сложившихся политических ограничителей.
Судьба Минэкономразвития составляет одну из ключевых интриг будущей конфигурации правительства после президентских выборов. Слишком большой соблазн у «конкурентов», прежде всего Минфина, поглотить ведомство, которому остается не так много места в реальной политике. И слишком мало желающих занять пост, под которым все стулья раскачиваются. Проблема МЭРа будет одной из самых сложных головоломок, которые Путину, если, конечно, он будет выдвигаться, придется решать, формируя обновленную структуру власти в 2018 году.
Читайте ещё больше платных статей бесплатно: https://t.me/res_publica