prez4
Тема 4. Территориальная основа местного самоуправления
Муниципально-территориальное устройство
• Территориальное устройство МО – территориальная организация местного самоуправления; деление территории субъекта РФ на муниципальные образования, определение их статуса и границ
• Территориальное устройство МО включает процедуры, связанные с:
– наделением муниципального образования определенным статусом,
– изменением этого статуса,
– преобразованием муниципальных образований,
– установлением и изменением их границ,
– созданием вновь образованных поселений
– упразднением муниципальных образований –поселений
Ср.: муниципально-территориальное и административно-территориальное устройство
Разграничение полномочий по правовому регулированию муниципально-территориального устройства
• Федеральный уровень
– порядок наделения территорий статусом муниципальных образований,
– порядок установления и изменения их границ,
– порядок создания, преобразования, упразднения
• Уровень субъекта РФ:
- нормативное закрепление типа муниципального образования и его основных характеристик
(например, наделение статусом, установление и изменение границ МО)
- Регулирование изменения границ МО, преобразования и упразднения МО в связи с изменением границ между субъектами РФ (ст.10 ч.3 ФЗ 131)
- +Дополнительные полномочия субъектов РФ - изм. ФЗ-136 от 27.05.2014: установление критериев выделения и образование внутригородских районов в ГО как внутригородских МО
- ? Регулирование порядка выявления и учета мнения населения
- +Изм.ФЗ-136: регулирование порядка учета мнения населения ВГР при изменении границ ВГР ГО – уставами ВГР и ГО (ст.13 ч.6.1 и 6.2 ФЗ 131)
- Ср.: ГФЗ самостоятельно регулируют виды ВГТ, наделение их статусом, порядок установления и изменения границ ВГТ, их преобразования (См., напр.: Закон № 420-79 от 23 сент. 2009 г. «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»; Закон № 411-68 от 25 июля 2005 г. «О территориальном устройстве СПб»
Принципы муниципально-территориального устройства
• Принцип учета административно-территориальных границ
- Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения или городского округа (п.12 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);
- Несколько населенных пунктов могут составлять территорию городского или сельского поселения только при условии, если они объединены общей территорией (п.5 и 6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);
- территория поселения должна полностью входить в состав муниципального района (п.16 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);
- муниципальный район включает только такие поселения и межселенные территории, которые объединены общей территорией (абз.5 ч.1 ст.2 ФЗ № 131);
- Городской округ включает один или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией (абз.6 ч.1 ст.2 ФЗ №131)
- территория одного поселения не может входить в состав территории другого поселения (п.13 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);
• Принцип учета мнения населения
- Ст.131 ч.2 К РФ: обязательный учет мнения населения при изменении границ территорий МСУ
- наделение населения правом выдвижения инициативы изменения границ муниципальных образований, их преобразования, упразднения (ч.1 ст.12, ч.1 ст.13, ч.1 ст.13.1 ФЗ № 131);
- требование обязательного вынесения вопроса о преобразовании муниципального образования на публичные слушания (п.4 ч.3 ст.28 ФЗ № 131);
- использование различных форм учета мнения населения по вопросам муниципально-территориальных преобразований:
- предложения в рамках публичных слушаний;
- через решение представительного органа МО – опосредованный способ (ч.2.1, 2.2., 4, 4.1 ст.12, ч.3, 3.1, 3.2, 4, 6, 6.1, 6.2, 7, 7.2 ст.13, ч.3, 4 ст.13.1, ч.2 ст.13.2 ФЗ №131);
- голосование по процедуре местного референдума либо на сходе граждан – непосредственный способ (ч.2, 3 ст.12, ч.5 ст.13, ч.1 ст.13.1, ч.1 ст.13.2 ФЗ № 131)
- Иные формы (опросы)
- ! Определение КС РФ от 1.04.2008 № 194-О-П по «делу Балтийского городского округа»; Определение от 6.03.2008 по делу Севашева – критерии выбора способа выявления мнения населения:
1. законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма выявления волеизъявления местного сообщества
2. Этот выбор зависит от социально-правовой природы и последствий территориальных изменений
3. Этот выбор связан с необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения и доведения его до сведения уполномоченного ОГВ
4. Проблема существенности изменения.
5. Использование дополнительных способов выявления мнения населения в случае принятия решения представительным органом
• Принцип сочетания двухуровневой системы муниципальных образований с не подчиненностью одних муниципальных образований другим
- муниципальные образования – поселения входят в муниципальный район, однако не находятся в иерархической зависимости от них: имеют собственный круг вопросов местного значения; собственные органы местного самоуправления; собственный бюджет и имущество (Постановление КС РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П – «челябинское дело»);
- подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается (ч.3 ст.17 ФЗ № 131);
- территория муниципального образования – городского округа не входит в состав территории муниципального района (п.14 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).
• Принцип приближенности муниципальных образований (местного самоуправления) к населению
- Пост. КС РФ от 24.01.1997 № 1-П по «удмуртскому делу», Пост. КС РФ от 30.11.2000 №15-П по «курскому делу», Определение КС РФ от 1.04.2008 № 194-О-П: определение территориальных уровней создания МО должно способствовать, насколько возможно, приближению органов МСУ к населению
- Ст.131 К РФ:
- признание городского и сельского поселения в качестве основного базового типа муниципальных образований («естественный» характер происхождения поселений)
- Ч.1 ст.11 ФЗ № 131:
- образование поселений, независимо от наличия достаточной материально-финансовой основы для решения возложенных на них вопросов, исходя из критериев численности и плотности населения и приближенности (пешеходной доступности) административного центра
• Принцип учета национальных, исторических, географических, экономических, статусных и иных особенностей территории
- при отсутствии утвержденного генерального плана границы городского поселения определяются на основании исторически сложившейся территории города (поселка) (абз.4 ч.3 ст. 85 ФЗ № 131);
- административный центр муниципального образования определяется не только с учетом сложившейся социальной инфраструктуры, но и на основе местных традиций (абз.18 ч.1 ст.2 ФЗ № 131);
- территории и границы муниципальных образований, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, устанавливаются с учетом законодательства субъекта РФ, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях (абз.7 ч.3 ст.85 ФЗ № 131);
- универсальные критерии установления границ сельского поселения и границ муниципального района с учетом пешеходной или соответственно транспортной доступности административного центра муниципального образования для населения могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях (п.11 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);
- критерии численности сельского населения при установлении границ сельских поселений определяются в зависимости от плотности населения территории (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);
- особенности статуса субъектов РФ – городов федерального значения обусловливают наличие особенностей в статусе их муниципальных образований – внутригородских территорий ГФЗ (ст.79 ФЗ № 131);
- особенностями отличается муниципально-территориальное устройство ЗАТО, наукоградов и приграничных территорий (ст.80-82 ФЗ № 131)
- Сколково! См. ст. 82.2 ФЗ №131, ФЗ "Об инновационном центре "Сколково"
• Принцип эффективности управления
Достаточность инфраструктуры – не универсальное требование
- Образование городских округов и муниципальных районов с учетом необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов и развития соответствующей инфраструктуры(п.15, 15.1 ч.1 ФЗ №131)
- Образование ГО при наличии сложившейся инфраструктуры для решения вопросов компетенции ГО и при наличии сложившейся инфраструктуры, необходимой для решения вопросов компетенции прилегающего к ГО муниципального района (ч.2 ст.11 ФЗ № 131)
- Принцип достаточности социально-экономического потенциала территории не является универсальным, а касается только определения статуса и границ городских округов и муниципальных районов
Виды территориальных преобразований МО
• Муниципально-территориальные преобразования, связанные с изменением статуса МО:
– Объединение, разделение МО, выделение и присоединение внутригородской территории (ВГР, поселения), наделение статусом ГО (ГО с ВГД, ГП, СП) и лишение статуса ГО (ГО с ВГД, ГП, СП); изменение статуса ГП, СП, ГО, ГО с ВГД
– Создание вновь образованных МО
– Упразднение поселений
• Муниципально-территориальные преобразования, не связанные с изменением статуса МО
– Установление и изменение границ МО без изменения статуса
Содержание преобразования МО
А. Объединение муниципальных образований – слияние двух и более муниципальных образований одного уровня, в результате которого ранее существовавшие муниципальные образования прекращают свое существование, а на их территории создается новое муниципальное образование, либо присоединение муниципального образования низового уровня (поселения/поселений) к городскому округу, в результате которого поселение утрачивает статус муниципального образования, а при объединении с ГО всех МО-поселений, входящих в МР, муниципальный район утрачивает статус МО
Б. Разделение муниципальных образований – преобразование путем деления муниципального образования, в результате которого образуются два и более муниципальных образования, а разделяемое муниципальное образование прекращает свое существование
В. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа – преобразование городского поселения и прилегающего муниципального района, в результате которого городское поселение приобретает статус городского округа и выделяется из состава муниципального района
Г. Изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа – преобразование городского округа и прилегающего муниципального района, в результате которого городской округ приобретает статус городского поселения и включается в состав муниципального района
Д. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения (закон субъекта РФ)
Е. Изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения (закон субъекта РФ)
Ж. Изменение статуса ГО в связи с наделением его статусом ГО с внутригородским делением либо лишением его статуса ГО с внутригородским делением (закон субъекта РФ)
З. Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением (закон субъекта РФ)
И. Выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением (закон субъекта РФ)
Упразднение поселений – прекращение существования сельского поселения на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях в связи с уменьшением численности населения менее 100 человек (преобразование поселения в межселенную территорию)
Основание – инициатива населения (сход), органов МСУ (решение), ОГВ (решение)
Условия и порядок:
1) Инициатива и решение схода об упразднении
2) Учет мнения населения муниципального района (МР) в форме решения представительного органа МР
3) Принятие закона субъекта РФ об упразднении поселения
(ст.13.1 ФЗ № 131 в ред. ФЗ № 281 от 25 декабря 2008 г.)
Ò + ФЗ №165 от 23.06.2014, ст.13.1 ч.4 ФЗ №131: Упразднение поселений законом субъекта РФ в результате изменения АТУ и упразднения всех населенных пунктов, входящих в поселение, по решению ОГВ субъекта РФ
Последствия: - включение территории в МР как межселенной территории; - включение территории в состав территории иных поселений с учетом мнения ПО поселений
Порядок создания вновь образованных поселений (ст.13.2 ФЗ 131)
• Инициатива граждан, проживающих в населенном пункте межселенной территории (сход), либо ОМСУ, либо ОГВ субъекта РФ, либо ОГВ РФ
• Согласие населения муниципального района (решение ПО)
• Принятие закона субъекта РФ о создании поселения
Способы изменения границ
1. Передача из одного муниципального района отдельных входящих в его состав поселений или населенных пунктов в другой муниципальный район
2. Передача из поселения территории отдельных входящих в его состав поселков и сельских населенных пунктов в городской округ
3. Изменение границ поселений, которое влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений (т.е. все происходит внутри одного муниципального района)
4. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений или населенных пунктов к территориям других муниципальных районов или поселений
+ 5. ФЗ №136: Изменение границ внутригородских районов
Этапы преобразования, упразднения, изменения границ МО
- Выдвижение инициативы об изменении границ, о соответствующем преобразовании или об упразднении муниципального образования
- Выявление мнения населения по поводу преобразования муниципальных образований или изменения их границ
- Принятие закона субъекта РФ
Юридическое значение и способы выражения мнения населения
Мнение населения делится на согласие (выраженное в результате голосования или решением представительного органа) и учет (выраженное на публичных слушаниях или решением представительного органа).
Способы выявления и учета мнения населения
А) Согласие населения путем проведения голосования в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума (ч.3 ст.24 ФЗ № 131), либо путем принятия решения на сходе граждан (ст.25.1)
1) При изменении границ без изменения статуса муниципальных образований:
• Ситуация 1: отнесение территорий отдельных входящих в состав района поселений либо входящих в состав поселений населенных пунктов к территориям других муниципальных районов (доп.: учет мнения ПО районов – ч.2 ст.12 ФЗ № 131);
!Ср.: ч.2.1ст.12 – отнесение частей территорий поселений муниципального района к территории ГО – решения ПО поселений и ГО
• Ситуация 2: отнесение территорий отдельных входящих в состав поселения населенных пунктов к территориям других поселений (доп.: учет мнения ПО поселений – ч.3 ст.12 ФЗ № 131)
2) При преобразовании муниципальных образований:
• при разделении поселения, влекущего образование двух и более поселений: требуется согласие населения каждого из образуемых поселений (ч.5 ст.13 ФЗ № 131);
! До реформы ФЗ №62 от 3.04.2017: при изменении статуса ГП в связи с наделением его статусом ГО или лишением этого статуса требовалось согласие населения соответствующего ГП, а также согласие населения МР, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженное путем народного голосования; голосование по вопросу о преобразовании проводится раздельно в ГП и в МР (ч.7 ст.13 ФЗ № 131) (ныне – решение ПО)
См.: Как определять результаты голосования населения в муниципальном районе? (Определение КС РФ от 6.07.2010 №932-О-О по жалобе Московкина)
! До реформы ФЗ №62 от 3.04.2017: При изменении статуса ГП (СП) в связи с наделением его статусом СП (ГП) соответственно: ч.7.2 ст.13 ФЗ № 131 в ред. ФЗ №136 – требовалось согласие населения путем голосования по процедуре референдума (ныне – решение ПО)
• При упразднении поселений (ч.1 ст.13.1 ФЗ № 131)
Б) Согласие населения, выраженное представительным органом МО
• при изменении границ МР и входящих в их состав поселений в результате отнесения территорий входящих в состав поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов (доп.: учет мнения населения МР, выраженного ПО соответствующего МР (ч. 2.1 ст.12 ФЗ № 131);
• при объединении поселения с городским округом (также с учетом мнения представительного органа муниципального района, выражающего мнение населения) (ч.3.1 ст.13 ФЗ № 131);
+ с 2009 г.: при объединении двух и более поселений, не влекущего изменения границ других муниципальных образований: требуется согласие населения каждого из объединяемых поселений, выраженного ПО поселений (ч.3 ст.13 ФЗ № 131);
+ 2014 г. ФЗ №136: согласие населения ГО с внутригородским делением через решение ПО ГО в связи с изменением границ между ВГР ГО, разделением ВГР, выделением ВГР из ГО, присоединением поселения к ГО в качестве ВГР (+учет мнения населения ВГР)
В) Путем учета мнения населения, выраженного в решении представительного органа МО:
· При изменении границ МР и поселений, не влекущих отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других МР или поселений (ч.4 ст.12 ФЗ № 131)
! Ср.: Определение КС от 6.03.2008 №214-О-П по делу Севашева: передача части территории города Новошахтинска Красносулинскому району
· При объединении двух и более муниципальных районов, не влекущем изменения границ иных муниципальных районов (ч.4 ст.13 ФЗ №131).
· При разделении муниципального района – учет мнения МР в форме решения ПО МР (ч.6 ст.13 ФЗ №131)
+ ФЗ №136: при присоединении поселения из МР к ГО в качестве ВГР; при выделении ВГР из ГО – учет мнения населения муниципального района в форме решения ПО
Г) Путем организации ПО МО публичных слушаний, либо путем проведения опроса граждан:
! проведение публичных слушаний по вопросам преобразования МО обязательно (ч.3 ст.28 ФЗ № 131)
Д) +ФЗ № 136: Путем учета мнения населения ВГР ГО в формах, предусмотренных уставом МО – при выделении ВГР из ГО (ст.13 ч.6.3 ФЗ 131)
Е) +ФЗ №136: Путем получения согласия населения поселения, ГО, МР в формах, предусмотренных уставом МО - при присоединении поселения к ГО в качестве ВГР (ст.13 ч.6.2 ФЗ №131); при выделении ВГР из ГО (ст.13 ч.6.3 ФЗ 131)
Ж) +ФЗ №165 от 23.06.14: Путем учета мнения населения ГО в соответствии с его уставом и законом субъекта РФ – при наделении ГО статусом ГО с ВГД и лишении этого статуса
Формы и порядок учета мнения населения внутригородских территорий городов федерального значения при установлении и изменении их границ, а также их преобразовании определяются законами городов федерального значения (ч.2 ст.79 ФЗ № 131).
Закон СПб № 411-68 «О территориальном устройстве СПб»: форма учета мнения населения муниципальных образований при изменении границ и преобразовании МО устанавливается Законом СПб об организации МСУ (п.1 ст.26)