ответ
Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением
Ключевой для понимания института отзыва является правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-п1 «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”».
Конституционный Суд РФ применил в отношении института отзыва конструкцию сложного юридического состава. На первом этапе должен быть официально установлен некий факт, являющийся основанием для начала процедуры отзыва. И лишь после этого избиратели могут, при условии сбора необходимого числа подписей, высказаться по вопросу об отзыве выборного лица. Такое решение исчерпывающим образом характеризует правовую природу института отзыва, сочетающего в себе элементы конституционно-правовой и политической ответственности.
Голосование по отзыву. Здесь привожу выдержки из 131 ФЗ, которые показывают, что данный вид голосования весьма специфичен, потому что его основанием являются определенные конституционные деликты со стороны того лица, которое отзывается. Любопытно что законодатель отсылает нас к тому, что основания отзыва и процедура отзыва могут регулироваться уставом МО. И в этом случае возникает вопрос, возможны ли какие-то дополнительные возможности предусмотреть дополнительные основания, которые не будут связаны с нарушением, а например, с утратой доверия. Вообще природа вот этой самой утраты доверия, как основания для прекращения полномочия непонятна, потому что по-разному интерпретируется в разных законах на разных этапах. Раньше утрата доверия в советский период была связана с невыполнением решения избирателей и по итогам отчета выясняется не выполнены те или иные функции и тогда выбранное лицо утрачивает доверие и отзывается. Но это регулирование при императивном мандате, у нас все же свободный мандат. Сейчас же утраты доверия интерпретируется не только так. Если вспомнить утрату доверия президента, то здесь уже возникает некая другая картина, потому что она связана с нарушением все-таки требований, которые должны быть установлены и это есть основания утраты доверия не просто в политическую ответственность, а связанную с несоблюдением требования закона. Прежде всего нарушение требований антикоррупционного законодательства и законодательства о статусе соотв. лиц. Поэтому все зависит от того, что мы будем под этим понимать, если речь только о политической ответственности, то это нет так, у нас свободный мандат, если мы говорим об этом как невыполнение требований закона, то мы переходим в плоскость юридического понимания утраты доверия как результата совершения правонарушения. Основания для отзыва должны быть подтверждены в судебном порядке и сразу заметим, что процедура отзыва прописана значительно более жестко применительно к выборным лица на мун. уровне, чем процедура отрешения от должности выборных лиц субъектов.
Во-первых, обязательный судебный порядок, если речь идет о несоблюдении некоторых требований это тоже должно быть подтверждено в судебном порядке. Отзываемое лицо имеет гарантии, он может дать объяснения по обстоятельствам, которые выдвигаются как основания для отзыва.
Наконец голосование и его результаты. За отзыв должно проголосовать половина зарегистрированных избирателей, это очень высокая планка, более высокая для того, чтобы быть избранным. Еще очень интересный момент, который показывает ограниченность применения отзыва, если применятся пропорциональна система, то голосование народа по отзыву не проводится, то ест отзыв в этом виде не может быть вообще реализован, даже если не только все, а часть должностей замещается по пропорциональной системе. Вполне логично это можно объяснить с точки зрения КРФ, если депутаты хоть и избраны по разным системам, они должны все же иметь равные гарантии и поэтому ели отзыв не примется в отношении депутатов по спискам он и не применятся в отношении избранных по одномандатным округам. Тут такой момент равного подхода к прекращению полномочий. Конечно, аргумент не бесспорный, потому что здесь можно обосновать и подход дифференциации, так как надо учитывать разный порядок получения мандата и с учетом того, что лица, избранные по спискам, тоже могут быть лишены должности, но по-другому, это будет отзыв из списка политической партии. Также можно задействовать процедуру отзыва через избирательное отделение. Конечно, это более сложный путь, но инициатива населения может быть выражена и обращена к избирательному отделению. Очевидно, что можно было подумать о том, как использовать воздействие со стороны отделения на тех или иных депутатов, но использовать по крайне мере те рычаги воздействия и влияния на избранных представителей возможна.
- основания
Основанием любого вида юридической ответственности является правонарушение. Ответственность перед населением в МСУ имеет муниципально-правовую природу. Основы такой ответственности установлены 131-ФЗ, однако детальное ее урегулирование отнесено на муниципальный уровень (Устав МО). Так, 131-ФЗ говорит о том, что основания рассматриваемого вида ответственности должны быть определены в уставах МО. Единственная форма ответственности выборных ДЛ МСУ, членов выборных ОМСУ, депутатов ПО МСУ перед населением, прямо указанная в данном законе – их отзыв. При этом, основанием такой ответственности является утрата доверия к указанным субъектам со стороны населения ввиду совершения ими конкретного правонарушения, при этом данный факт должен быть установлен судом. Также в качестве основания можно рассматривать и нарушение срока издания МПА, необходимого для реализации решения, принятого прямым волеизъявлением населения.
Также 131 ФЗ выделяет отдельно и удаление главы МО в отставку в качестве ответственности. При этом решение об удалении принимает представительный орган с учетом мнения высшего должностного лица субъекта. Таким образом, учитывая выборность представительного органа, имеются основания полагать, что данный вид ответственности следует относить именно к ответственности перед населением. Удаление главы МО в отставку предусмотрено ст. 74.1 131 ФЗ, там же указаны и основания наступления такой ответственности, в числе которых есть указание на ненадлежащее осуществление переданных государственных полномочий. Представляется, что данное основание все же нельзя относить к основаниям наступления ответственности перед населением, так как за осуществление переданных полномочий ответственность перед жителями того или иного МО несет субъект, передавший данные полномочия. Остальные же основания можно кратко описать как ненадлежащее осуществление собственных полномочий, деяния главы МО, повлекшие последствия-основания для государственного вмешательства и двукратная неудовлетворительная оценка деятельности ГМО, данная представительным органом.
- субъекты инициирования процедуры привлечения к ответственности
Отзыв. Субъектом инициирования выступает население. Инициатива может исходить от избирателей муниципального образования, в случае отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, или от избирателей округа, в случае отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления.
Удаление главы МО в отставку. Субъекты-инициаторы: депутаты представительного органа или высшее должностное лицо субъекта РФ.
- особенности порядка привлечения
Правовые основы голосования по отзыву выборных лиц МСУ устанавливаются 131-ФЗ и законом субъекта о проведении референдума. Как правило порядок отзыва включает:
Инициативу проведения отзыва. Инициатива может исходить от населения. Необходимо создать и зарегистрировать в соответствующей избирательной комиссии инициативную группу. Практически всегда такая инициатива должна подтверждаться сбором подписей в ее поддержку. Если подписи собраны, инициативная группа зарегистрирована, никакие сроки не пропущены, то ПО МСУ принимает решение о проведении голосования по отзыву.
Подготовку к голосованию. Тот же порядок, что и при подготовке к муниципальным выборам или местному референдуму. Инициативная группа формирует финансовый фонд.
Назначение голосования ПО МСУ или избирательной комиссией (если ПО МСУ пропустил срок или если ПО МСУ отсутствует).
Агитация. Инициативная группа – за голосование, за отзыв; выборное лицо – против голосования, против отзыва; граждане, общественные объединения – по собственному усмотрению.
Голосование и определение результата. Голосование осуществляется примерно в том же порядке, что и выборы, и референдум. Лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в МО (в избирательном округе). Итоги голосования подлежат обязательному официальному опубликованию (обнародованию).
Что касается удаления главы МО в отставку, то тут предусмотрена иная процедура. Инициатива не менее, чем 1/3 от установленного числа депутатов вносится в ПО МСУ вместе с проектом решения ПО об удалении ГМО в отставку. Затем об этом обязательно уведомляется ГМО и высшее должностное лицо субъекта РФ. При рассмотрении инициативы необходим учет мнения ВДЛ субъекта РФ. При этом иногда требуется не просто учет, а только согласие ВДЛ субъекта, это вызвано, на мой взгляд, тем, что в случаях, когда требуется только согласие, ответственность следует рассматривать, как ответственность перед государством. Если инициатива ВДЛ субъекта, то она также вносится в ПО МСУ в виде обращения, одновременно с ним вносится и проект решения ПО МСУ об удалении ГМО в отставку. Тут надо уведомить только ГМО. Решение об удалении ГМО в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов ПО. При этом ГМО имеет право в письменном виде изложить свое особое мнение, если он не согласен с отставкой. Решение ПО МСУ об удалении ГМО в отставку и особое мнение ГМО подлежит официальному опубликованию (обнародованию). Если же инициатива уполномоченных субъектов была отклонена ПО, то эти субъекты вновь могут выдвинуть соответствующую инициативу, но не ранее 2 месяцев с даты заседания ПО, на котором была отклонена выдвинутая в предыдущий раз инициатива.
- меры ответственности
В случае отзыва депутат представительного органа, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, в связи, с чем не может далее исполнять свои обязанности. Что касается удаления в отставку, то тут так же – глава МО не может далее исполнять свои обязанности.
- отграничение от ответственности перед государством
Ответственность перед государством имеет несколько иную природу – конституционно-правовую. Также у данных форм ответственности различные основания, порядок привлечения, субъекты-инициаторы привлечения, меры ответственности, несколько различаются и субъекты, привлекаемые к ответственности.
В случае, предусмотренном ст. 74.1 131 ФЗ ответственность перед населением достаточно сложно отличить от ответственности перед государством, здесь произошло некоторое их смешение. Однако, полагаю, что в данном случае различать указанные разновидности ответственности следует в первую очередь по основаниям их наступления, а потом уже смотреть на то, кто является инициатором, на процедуру привлечения (учет мнения ВДЛ субъекта или его обязательное согласие).