otvet
Ответственность выборных должностных лиц и органов МСУперед населением.
Существует по данному поводу позиция КС, она выражается в следующем:
1. Отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, федеральный законодатель обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов.
2. Процедура отзыва должна быть усложненной по отношению к процедуре выборов. Голосование по отзыву должно назначаться лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица. Отзыв может иметь место лишь по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.
3. Основанием для инициирования процедуры отзыва должно быть конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.
4. Процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям — проводить агитацию как за отзыв, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.
Конституционный Суд РФ применил в отношении института отзыва конструкцию сложного юридического состава. На первом этапе должен быть официально установлен некий факт, являющийся основанием для начала процедуры отзыва. И лишь после этого избиратели могут, при условии сбора необходимого числа подписей, высказаться по вопросу об отзыве выборного лица. Такое решение исчерпывающим образом характеризует правовую природу института отзыва, сочетающего в себе элементы конституционно-правовой и политической ответственности.
- основания
Основанием любого вида юридической ответственности является правонарушение. Ответственность перед населением в МСУ имеет муниципально-правовую природу. Основы такой ответственности установлены 131-ФЗ, однако детальное ее урегулирование отнесено на муниципальный уровень (Устав МО). Так, 131-ФЗ говорит о том, что основания рассматриваемого вида ответственности должны быть определены в уставах МО. Единственная форма ответственности выборных ДЛ МСУ, членов выборных ОМСУ, депутатов ПО МСУ перед населением, прямо указанная в данном законе – их отзыв. При этом, основанием такой ответственности является утрата доверия к указанным субъектам со стороны населения ввиду совершения ими конкретного правонарушения, при этом данный факт должен быть установлен судом. Также в качестве основания можно рассматривать и нарушение срока издания МПА, необходимого для реализации решения, принятого прямым волеизъявлением населения.
Также 131 ФЗ выделяет отдельно и удаление главы МО в отставку в качестве ответственности. При этом решение об удалении принимает представительный орган с учетом мнения высшего должностного лица субъекта. Таким образом, учитывая выборность представительного органа, имеются основания полагать, что данный вид ответственности следует относить именно к ответственности перед населением. Удаление главы МО в отставку предусмотрено ст. 74.1 131 ФЗ, там же указаны и основания наступления такой ответственности, в числе которых есть указание на ненадлежащее осуществление переданных государственных полномочий. Представляется, что данное основание все же нельзя относить к основаниям наступления ответственности перед населением, так как за осуществление переданных полномочий ответственность перед жителями того или иного МО несет субъект, передавший данные полномочия. Остальные же основания можно кратко описать как ненадлежащее осуществление собственных полномочий, деяния главы МО, повлекшие последствия-основания для государственного вмешательства и двукратная неудовлетворительная оценка деятельности ГМО, данная представительным органом.
- субъекты инициирования процедуры привлечения к ответственности
Отзыв. Субъектом инициирования выступает население. Инициатива может исходить от избирателей муниципального образования, в случае отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, или от избирателей округа, в случае отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления.
Удаление главы МО в отставку. Субъекты-инициаторы: депутаты представительного органа или высшее должностное лицо субъекта РФ.
- особенности порядка привлечения
Правовые основы голосования по отзыву выборных лиц МСУ устанавливаются 131-ФЗ и законом субъекта о проведении референдума. Как правило порядок отзыва включает:
Инициативу проведения отзыва. Инициатива может исходить от населения. Необходимо создать и зарегистрировать в соответствующей избирательной комиссии инициативную группу. Практически всегда такая инициатива должна подтверждаться сбором подписей в ее поддержку. Если подписи собраны, инициативная группа зарегистрирована, никакие сроки не пропущены, то ПО МСУ принимает решение о проведении голосования по отзыву.
Подготовку к голосованию. Тот же порядок, что и при подготовке к муниципальным выборам или местному референдуму. Инициативная группа формирует финансовый фонд.
Назначение голосования ПО МСУ или избирательной комиссией (если ПО МСУ пропустил срок или если ПО МСУ отсутствует).
Агитация. Инициативная группа – за голосование, за отзыв; выборное лицо – против голосования, против отзыва; граждане, общественные объединения – по собственному усмотрению.
Голосование и определение результата. Голосование осуществляется примерно в том же порядке, что и выборы, и референдум. Лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в МО (в избирательном округе). Итоги голосования подлежат обязательному официальному опубликованию (обнародованию).
Что касается удаления главы МО в отставку, то тут предусмотрена иная процедура. Инициатива не менее, чем 1/3 от установленного числа депутатов вносится в ПО МСУ вместе с проектом решения ПО об удалении ГМО в отставку. Затем об этом обязательно уведомляется ГМО и высшее должностное лицо субъекта РФ. При рассмотрении инициативы необходим учет мнения ВДЛ субъекта РФ. При этом иногда требуется не просто учет, а только согласие ВДЛ субъекта, это вызвано, на мой взгляд, тем, что в случаях, когда требуется только согласие, ответственность следует рассматривать, как ответственность перед государством. Если инициатива ВДЛ субъекта, то она также вносится в ПО МСУ в виде обращения, одновременно с ним вносится и проект решения ПО МСУ об удалении ГМО в отставку. Тут надо уведомить только ГМО. Решение об удалении ГМО в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов ПО. При этом ГМО имеет право в письменном виде изложить свое особое мнение, если он не согласен с отставкой. Решение ПО МСУ об удалении ГМО в отставку и особое мнение ГМО подлежит официальному опубликованию (обнародованию). Если же инициатива уполномоченных субъектов была отклонена ПО, то эти субъекты вновь могут выдвинуть соответствующую инициативу, но не ранее 2 месяцев с даты заседания ПО, на котором была отклонена выдвинутая в предыдущий раз инициатива.
- меры ответственности
В случае отзыва депутат представительного органа, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, в связи, с чем не может далее исполнять свои обязанности. Что касается удаления в отставку, то тут так же – глава МО не может далее исполнять свои обязанности.
- отграничение от ответственности перед государством
Ответственность перед государством имеет несколько иную природу – конституционно-правовую. Также у данных форм ответственности различные основания, порядок привлечения, субъекты-инициаторы привлечения, меры ответственности, несколько различаются и субъекты, привлекаемые к ответственности.
В случае, предусмотренном ст. 74.1 131 ФЗ ответственность перед населением достаточно сложно отличить от ответственности перед государством, здесь произошло некоторое их смешение. Однако, полагаю, что в данном случае различать указанные разновидности ответственности следует в первую очередь по основаниям их наступления, а потом уже смотреть на то, кто является инициатором, на процедуру привлечения (учет мнения ВДЛ субъекта или его обязательное согласие).
Ответственность перед государством
- Природа, цели, принципы.
Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления заключается в наступлении некоторых неблагоприятных последствий за совершенные ими действия, к числу которых, например, можно отнести принятие ими неправомерного акта, а также за ненадлежащее осуществление полномочий. Одной из разновидностей юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является ответственность перед государством. Она бывает уголовной, административной и конституционной. 131 ФЗ раскрывает содержание именно конституционной ответственности, имеющей конституционно-правовую природу. Многие ученые, в числе которых Шугрина Е.С., относят ответственность ОМСУ и ДЛ МСУ перед государством именно к конституционно-правовой. Отсюда можно выделить и некоторые принципы и гарантии: ответственность наступает только за конституционный деликт, только на основании решения суда. К целям такой ответственности можно отнести обеспечение верховенства Конституционности, конституционной законности на местном уровне, устранение и предупреждение нарушений со стороны ОМСУ и должностных лиц МСУ. В качестве принципов можно выделить принципы: законности, соразмерности ответственности, наступления ответственности только за виновное деяние, неотвратимости ответственности.
Что касается соотношения с вмешательством органов государственной власти в местное самоуправление, то вмешательство по сути не является ответственностью, хотя в литературе существуют и противоположные позиции (Шугрина Е.С. по поводу основания – нецелевое расходование бюджета). Однако, все же не следует относить вмешательство к ответственности перед государством по ряду причин. Так, вмешательство предполагается не за деликт, а в силу иных обстоятельств (чрезвычайная ситуация, например, когда ОМСУ не могут фактически исполнять свои полномочия). К тому же вмешательство представляет собой исполнение ОГВ не свойственных им полномочий, отнесенных к предмету местного ведения. Вмешательство всегда носит временный, чрезвычайный, субсидиарный характер, его отличает необходимость, так как МО просто в силу определенных причин не справляется со своими полномочиями. Однако, у данных институтов есть и сходства: они основаны на соразмерности, конституционности и законности. Таким образом, вмешательство – особая форма взаимодействия между государством и муниципальными образованиями, отдельно стоящая от ответственности.
основания привлечения к ответственности.
Таковыми являются решения соответствующего суда, устанавливающие факт нарушения органами местного самоуправления или должностными лицами Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, Конституции (Устава) субъекта РФ, законов субъекта РФ, Устава МО, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными субъектами переданных государственных полномочий. Также в 131 ФЗ предусмотрены конкретные основания привлечения к ответственности перед государством указанных субъектов, некоторыми из них являются: в отношении представительного органа МО – издание МПА, не соответствующего актам высшей юридической силы, в отношении главы МО и МА – совершение ими действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина и т.д. Необходимо упомянуть и про ст. 74.1 131 ФЗ. Она предусматривает ответственность главы МО в виде его удаления в отставку. Тут среди оснований присутствуют и такие, которые согласно ст. 75 влекут вмешательство ОГВ в МСУ, но только если данные основания возникли ввиду совершения главой МО неправомерного деяния (действия или бездействия). Представляется, что в данном случае ответственность главы МО можно назвать ответственностью перед государством.
меры ответственности.
В 131 ФЗ предусмотрено всего две меры ответственности: отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации, а также роспуск представительного органа муниципального образования. Эти меры являются конституционно-правовыми
субъекты, которые подвергают ответственности и те, кто подвергается.
К рассматриваемой разновидности ответственности могут быть привлечены: представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования и глава местной администрации. Что касается субъектов, привлекающих к ответственности, то к ним относятся: в случае роспуска представительного органа – высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вносит в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа МСУ в течение 1 месяца с момента вступления в силу решения суда, устанавливающего факт совершения соответствующего правонарушения представительным органом МСУ. В случае отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации субъектом-инициатором привлечения к ответственности перед государством также является высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), но тут иная процедура. Так, отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации происходит на основании изданного высшим должностным лицом субъекта РФ акта об отрешении указанных субъектов от должности, при этом установлен срок – не раньше 1 месяца и не позже 6 месяцев с момента вступления в силу соответствующего решения суда. Говоря об ответственности главы муниципального образования, необходимо рассмотреть и ст. 74.1 131-ФЗ. Там предусмотрено его удаление в отставку. При этом инициаторами могут выступать и представительный орган МО, и высшее должностное лицо субъекта РФ. Представляется, что ответственность будет перед государством лишь в случае необходимости получения согласия высшего должностного лица субъекта РФ. Данная позиция нередко встречается и в литературе: ответственность перед представительным органом МСУ рассматривается как ответственность перед населением, так как данный орган избирается непосредственно населением и представляет его интересы. Таким образом, если основание – ненадлежащее исполнение переданных полномочий или действия ГМО, повлекшие наступление оснований для государственного вмешательства, то можно говорить и об ответственности перед государством.
проблемы обжалования решений государственных органов муниципальными органами
Проблема актуальна ввиду того, что само обжалование возможно только, когда соответствующее решение ОГВ уже вступило в силу. По сути предполагается обжалование закона субъекта о роспуске ПО МСУ или акта ВДЛ субъекта об отрешении от должности главы МО или главы МА, которые уже приняты и действуют. Такое положение вещей совершенно определенно ведет к возникновению соответствующих проблем, характерных для процедуры последующего обжалования