Отношения центра и регионов: административно-политические механизмы

Тенденция централизации, пришедшая на смену децентрализации 1990-х годов, обусловленной слабостью федеральных властей, началась с создания федеральных округов и института полномочных представителей президента в регионах (2000 г.). Первоначально их функции были в основном рациональными: контроль за приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным (эта работа была проделана за два года) и надзор за структурами федеральных органов власти в регионах, прежде всего силовыми, которые в большинстве регионов были подконтрольны губернаторам. Федеральные силовые ведомства начали горизонтальную ротацию, перемещая руководителей этих структур в другие регионы.

Полпреды ряда федеральных округов возглавили кампанию укрупнения субъектов Федерации, инициированную федеральным центром в 2005 - 2007 гг. Объединялись с "материнскими" территориями небольшие автономные округа Приволжского, Сибирского, Дальневосточного округов. Кампанию укрупнения быстро свернули, встретив сопротивление со стороны властей и жителей республик Алтай и Адыгея, которые были следующими в очереди.

Бюджетные полномочия и ресурсы не передавались на уровень федеральных округов, а попытки полпредств руководить экономической политикой в регионах и процессами экономической и инфраструктурной интеграции регионов не дали заметных результатов. Иначе и быть не могло при отсутствии интереса регионов, а также финансовых ресурсов и квалифицированных управленцев в полпредствах.

Наиболее радикальный шаг федеральных властей - отмена выборов глав исполнительной власти субъектов РФ. Вместо прежнего губернатора чаще назначался "варяг", в лучшем случае - когда-то живший в регионе. Как правило, вслед за не знающим или плохо знающим регион губернатором-"варягом" приезжали его соратники, столь же далекие от нужд региона. Фактически шел процесс "управленческой колонизации". Мнение главы региона о выборе преемника учитывалось только при уходе губернатора на повышение, хотя в некоторых республиках федеральный центр шёл на уступки региональным элитам из-за риска дестабилизации. Система назначений изначально не была прозрачной, но в 2010-2012 гг. они стали вообще непредсказуемыми. Возвращение к губернаторским выборам в 2013 г. пока почти не поменяло список глав регионов.

Создание сверхцентрализованной системы управления неизбежно потянуло за собой формирование гипертрофированной и малоэффективной системы контроля сверху, поскольку был отменён необходимый для баланса любой системы контроль снизу (через выборы). В качестве формализованного инструмента контроля с 2008 г. действует система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Изначально она включала более 320 индикаторов, поэтапно сводимых в интегральный индекс, в 2011 г. их число было резко сокращено. Качество оценки вызывает много вопросов у специалистов, а сама оценка эффективности деятельности губернаторов мало на что влияет.

Местное самоуправление также стало жертвой централизации. Крупные города, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, являются муниципалитетами. Реформа местного самоуправления, проведенная в 2005 г., привела к созданию двухуровневой системы: первый уровень - городские округа и муниципальные районы, второй - поселения, входящие в состав муниципальных районов. Федеральные власти считали, что создание муниципальных поселений приблизит местные власти к населению. Как и предупреждали эксперты, результат оказался плачевным.

• Численность чиновников муниципального уровня удвоилась: в 2010 г. их было 334 тыс. чел. (чиновников органов регионального управления- 198 тыс. чел., представителей федеральных органов власти в регионах - 475 тыс. чел.).
• Около 15% поселений фактически не выполняют никаких функций, средства тратятся только на содержание администрации.
• Большинство регионов предоставило статус городских округов только самым крупным городам. Бюджетные и налоговые полномочия других городов, ставших городскими поселениями, а среди них немало довольно крупных, сравнялись с сельскими поселениями. Некоторые регионы сопротивлялись реформе оппортунистическими способами: так, в Сахалинской области все районы стали городскими округами, чтобы не создавать второй уровень, в Свердловской области резко расширились границы городских округов.
• Используя закон о разграничении полномочий между уровнями государственной власти (№ 131-ФЗ), региональные власти расправились с местным самоуправлением крупных городов, мэры которых конфликтовали с губернаторами, переведя их в статус городских поселений. В результате эти города лишились многих полномочий, а их бюджет - основных доходных источников (Рыбинск, Ангарск и многие другие). В 2010 г. в закон о местном самоуправлении внесено положение о возможности передавать полномочия городского поселения-райцентра администрации всего района, т.е. райцентр перешел под контроль районной власти.
• В российской системе управления исчезло понятие "город". Политическая и финансовая самостоятельность городов снизилась, что ухудшило возможности модернизации. Она всегда идёт по иерархической системе городов - от более крупных к меньшим, но процесс тормозится, если барьеры высоки, и городская среда деградирует из-за дефицита ресурсов.

Последнее решение, принятое в 2013 г., - сокращение доли налога на доходы физических лиц, поступающего в бюджеты городских округов и муниципальных районов, до 15% и 10% соответственно (ранее было 20%). Всё остальное - наверх, в региональный бюджет, ведь именно регион принимает основные расходные решения и финансирует их. Финансовые ресурсы и расходные обязательства так балансируются лучше, но это чисто бухгалтерский баланс.

Институциональные изменения усилили российскую традицию избавления от политической конкуренции. Вместо диалога и поиска компромисса власти ищут способ избавиться от тех, кто им неподконтролен: федеральному центру мешали избиравшиеся населением губернаторы, губернаторам мешают мэры региональных столиц, главам районов - главы райцентров. Это свойство российской политической культуры стало сильнейшим барьером развития во всех сферах, в том числе в региональной и муниципальной политике. У власти любого уровня отсутствует понимание, что интересы "части" и "целого" никогда не совпадают полностью, и что поиск компромисса является обязательной составляющей региональной политики.