МО

Признаки МО (универсальны для любого ППО):

• территория (границы, состав, наименование)
• население
• наименование и официальные символы
• муниципальные органы
• собственная компетенция — для ее реализации власти необходимы ресурсы (муниципальная собственность и местный бюджет), организационная основа (наличие собственного аппарата управления, органов МО, которые реализуют эту компетенцию).

Для обозначения основного содержания компетенции и элемента конституционно-правового статуса муниципальных образований Конституция РФ использует понятие «вопросы местного значения», а не «предметы ведения местного самоуправления». Тем самым конституционный законодатель подчеркивает особый характер указанных вопросов, их связь с жизнедеятельностью территориально организованного населения, местного сообщества. Кроме того, вопросы местного значения, в отличие от предметов ведения, не столь строго увязываются со сферами общественных отношений, а конкретизируются в виде определенных вопросов в таких сферах. Указанный подход представляется не случайным: при осуществлении местного самоуправления субъекту не может принадлежать весь объем полномочий в соответствующей сфере общественных отношений в силу управленческой (исполнительной) направленности всей деятельности муниципальных органов, отсутствия у муниципалитетов законодательной функции. Данный вывод вытекает из приведенного в статье 2 131-ФЗ общего определения указанных вопросов как вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Полномочия же органов местного самоуправления, очевидно, должны представлять собой способы реализации указанных вопросов и определяться по функциональному признаку.

Определяя вопросы местного значения как основное содержание компетенции муниципального образования, следует избегать проведения параллелей между ними и «предметами ведения» как ключевыми элементами компетенции Федерации и ее субъектов: последние, будучи сферами общественных отношений, имеют более всеобъемлющий характер и охватывают все виды полномочий, включая законодательные; вопросы же местного значения представляют собой лишь некоторую область задач управленческого характера, решаемых муниципальными образованиями в определенных сферах жизнедеятельности. Эти сферы в свою очередь вполне могут выступать одновременно в качестве предмета ведения государства или государственного образования (здравоохранение, образование, природопользование и другие). Соответственно вопросы местного значения по своей природе сближаются с полномочиями, хотя и имеют по сравнению с ними более общий характер, принадлежат муниципальному образованию в целом, поэтому могут и должны получать конкретное воплощение в полномочиях органов местного самоуправления, что, однако, на практике реализуется не всегда последовательно.

В городах федерального значения вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований определяются законами городов, а полномочия по их решению устанавливаются на основе отраслевых федеральных законов, если городской закон объявляет соответствующую сферу вопросом местного значения (ст. 79 ФЗ № 131). 

Закрытый перечень вопросов местного значения внутригородских территорий города федерального значения в данном случае фактически предполагает также закрытый перечень полномочий их органов по решению этих вопросов.

Санкт-Петербургский Закон о местном самоуправлении проводит типологию внутригородских муниципальных образований, выделяя муниципальные округа, поселки и города. Соответственно устанавливаются особенности статуса внутригородских территорий каждого типа, основанные на различиях в объеме собственной компетенции муниципальных образований, то есть в круге решаемых ими вопросов местного значения.

К числу таких принципов могут быть отнесены, в частности: одноуровневость организации местного самоуправления в ГФЗ (невхождение одних внутригородских территорий в другие); недопустимость подчиненности органов местного самоуправления одних муниципальных образований органам других муниципальных образований; единство ключевых признаков статуса внутригородского муниципального образования; равенство статуса внутригородских муниципальных образований одного типа. Представляется, что учет особенностей статуса отдельных типов муниципальных образований не должен приводить к «двойным стандартам» регулирования компетенции муниципальных образований одного и того же типа. 

Перечни вопросов местного значения закреплены императивно, что позволяет говорить об обязательном характере полномочий органов местного самоуправления по их решению. В то же время компетенция муниципальных образований не исчерпывается названными задачами и полномочиями, хотя именно они являются ключевым и обязательным элементом статуса муниципального образования.  

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон № 131 указывают на возможность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, передаваемых в порядке наделения законом. Институт делегирования государственных полномочий муниципальным единицам предусмотрен и в Европейской хартии местного самоуправления (пп.5 и 6 ст. 4, п. 2 ст. 8). При этом в Хартии устанавливаются принципы делегирования, касающиеся 1) сохранения за муниципальными органами, насколько это возможно, свободы адаптации делегируемых полномочий к местным условиям, включая самостоятельное определение внутренних административных структур; 2) допустимости государственного административного надзора за осуществлением переданных государственных полномочий не только с точки зрения законности, но и целесообразности; 3) надлежащего и своевременного привлечения коммун к участию в принятии государственных решений, их касающихся. 

В Российской Федерации делегирование осуществляется путем принятия закона – односторонне властного решения публично-правового образования (Российской Федерации или ее субъекта) о передаче исполнения отдельных государственных полномочий. Специальных гарантий проведения консультаций по этому поводу с муниципальными образованиями Федеральный закон № 131 не предусматривает, хотя их организация в рабочем порядке и не исключается. Органы местного самоуправления обязаны принять к исполнению переданные им законом полномочия и несут ответственность за их реализацию в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели субвенций. Таким образом, отдельные переданные государственные полномочия имеют обязательный характер. Отказ от их осуществления возможен только на основании судебного решения, признающего несоответствие принятых нормативных актов о наделении требованиям Федерального закона № 131 (ч. 2 ст. 20).

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления распространяет на институт делегирования отдельных государственных полномочий основные принципы и правила, предусмотренные для передачи осуществления части полномочий в системе федеративных отношений: конституционность и законность передачи; исполнительный характер передаваемой части полномочий; недопустимость передачи исключительных полномочий; финансовое обеспечение за счет субвенций; поднадзорность и подконтрольность с точки зрения не только законности, но и целесообразности.

Институт делегирования в системе отношений «государственная власть – местное самоуправление» отличается рядом особенностей:

1) передача полномочий не носит взаимного характера; 

2) она осуществляется в особой правовой форме: путем принятия федерального или регионального закона о наделении; 

3) передача полномочий на основе соглашений не допускается;

4) передача полномочий имеет особый круг адресатов (это органы местного самоуправления, как правило, муниципальных районов и городских округов); 

5) передача затрагивает особый круг полномочий, часть которых передается для осуществления муниципальным органам.

Субделегирование — передача законом субъекта Федерации осуществления части полномочий не только субъектов Федерации по собственным или совместным предметам ведения, но и полномочий Российской Федерации, переданных для исполнения субъектам Федерации, если это предусмотрено федеральным законом. В таком случае к закону субъекта о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации предъявляются дополнительные требования, связанные с включением в этот закон положений, аналогичных положениям федеральных законов о передаче полномочий субъектам Российской Федерации, в том числе в части определения структуры органов, осуществляющих переданные полномочия, назначения руководителей этих органов и др. (ч. 6 ст.19 ФЗ № 131 в сочетании с п.7 ст. 26 ФЗ № 184). 

Последовательное воплощение принципа исчерпывающего перечня вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований сталкивается с существенными затруднениями, чему можно найти ряд объяснений:

1) отсутствие исчерпывающих перечней полномочий по решению вопросов местного значения;

2) расширение пределов вопросов местного значения за счет уточнения в федеральных законах круга полномочий по их решению;

3) несоблюдение закрепленного в Европейской хартии местного самоуправления требования полноты и исключительности предоставляемых муниципальным образованиям и их органам полномочий (п. 4 ст. 4), что вытекает из формулировок самих вопросов местного значения, не свидетельствующих о полноте и исключительности возложенных на органы местного самоуправления задач и связанных с их осуществлением полномочий;

4) недостаточная четкость разграничения вопросов местного значения между уровнями муниципальных образований – муниципальными районами и поселениями: заданный первоначально критерий разграничения – межпоселенческий или поселенческий характер задачи – не устраняет неопределенности, а также не всегда выдерживается; в результате задачи, решаемые на уровне районов и поселений, пересекаются между собой, а полномочия дублируются;  

5) отсутствие определенности в понимании критерия «непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» и невозможность в силу этого полностью охватить все задачи жизнеобеспечения населения в рамках исчерпывающего перечня.

• устав МО и другие МПА
• Муниципальная собственность
• Местный бюджет (осуществление добровольных (факультативных) полномочий финансируется за счет собственных средств местных бюджетов (причем за исключением не только субвенций, но и дотаций, предоставляемых из бюджетов Федерации и ее субъектов). Финансирование расходных обязательств, возникающих в связи с реализацией полномочий по решению вопросов местного значения, также производится за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

Конституционно-правовой статус МО:

• собственная территория (границы, состав, наименование МО); Территориальная автономия ограничена, тк границы устанавливаются законом субъекта, как и наименование.
• организационная самостоятельность (определяемая населением структура органовместного самоуправления, не входящих в систему государственных органов);
• функциональная самостоятельность (собственная компетенция);
• экономическая и финансовая самостоятельность (мун. собственность, местный бюджет);
• правовая автономия (устав МО, МПА);
• официальная символика.

Двойственность природы МО как субъекта права на МСУ в решениях КС РФ:

1. Постановление по делу Злобина и Хнаева: «МО как территориально организованные объединения граждан, коллективно реализующие на основании КРФ право на осуществление местного самоуправления»
2. Постановление по делу Савостьянова: «МО как публично-территориальная единица, представительные органы которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и исполнять в соответствующих пространственных пределах отдельные государственные полномочия» — право на осуществление МСУ принадлежит не отдельному гражданину, а МО в целом как ППО.

Отличие МО от государства и субъекта РФ: отсутствие государственной власти. Власть, которую осуществляет МО, по своей природе муниципальной не является, а производна от нее и предполагает исполнение законов, а не их издание. Также здесь не действует принцип разделения властей. Это не государственный субъект, хотя и ППО. 

Отличие МО от государственных корпораций и иных ЮЛ публичного права: МО не является ЮЛ, а корпорации и ЮЛ публичного права являются ЮЛ. Однако органы МСУ могут быть ЮЛ, более того используется организационно-правовая форма казенного учреждения, однако их главная задача — реализация соответствующей компетенции, в то время как основная задача ЮЛ — участие в гражданском обороте и выполнение тех задач и функций, которые соответствуют их уставам.

Соотношение МО с административно-территориальной единицей и населенным пунктом: МО — это не только территория, но еще и публично-правовой субъект, его территориальные основы дают понять, что МО — это административно-территориальная единица, основой которой является населенный пункт. Муниципальным образованием становится не каждый населенный пункт, но он составляет территориальную основу для последующей организации МО. Административно-территориальная единица — это тоже единица территориального устройства, она создается для удобства осуществления функции управления и не обязательно должна иметь статус субъекта, то есть субъектом административно-территориальная единица не является, не обладает правосубъектность. Правосубъектность будет обладать государственное или муниципальное образование, которое на этой основе было создано. 

Различия в правовом статусе МО разных типов: по характеру расселения населения, по порядку создания, по уровню и по составу территории, по перечню вопросов местного значения, по роли в межбюджетных отношениях и тд. 

Типы МО: 1) городское или сельское поселение — входят в муниципальный район; 2) муниципальный район — объединяет поселения и межселенные территории, где решаются вопросы местного значения межпоселенческого характера; В состав муниципального района могут быть включены территории с низкой плотностью населения — эти слабонаселенные территории становятся межсезонными территориями, но могут также надеяться статусом МО и уже включаться в качестве сельских поселений в состав муниципального района. 3) городской округ — не состоит из других муниципальных образований, а представляет собой городское поселение, не входящее в муниципальный район. 4) внутригородская территория ГФЗ — часть ГФЗ, в которой осуществляется местное самоуправление. 

Новые типы МО: городские округа с внутригородским делением (внутригородские районы как внутригородские МО). Критерий деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливается законом субъекта и уставом городского округа с внутригородским делением. Возникает слишком большая степень правовой неопределенности: у субъекта РФ нет ориентира для того, чтобы указать, когда можно поделить город на районы. Каждый субъект сам решает без каких-то объективных критериев. 

Особенность муниципального района по сравнению с городским округом с внутригородским делением: и муниципальный район, и городской округ относятся ко второму уровню, оба представляют собой объединение муниципальных единиц, но различает их наличие межселенных территорий (в городском округе их нет, вся территория делится на внутригородские районы). 

Критерии, по которым определяются границы муниципального района:

1. задача района — взять на себя те вопросы, которые имеют значение для всех поселений, являются сквозными для всех поселений, и именно здесь осуществляются отдельные государственные полномочия, имеющие значение для всей территории муниципального района. 
2. при определении границ имеет значение транспортная доступность до административного центра муниципального района.
3. достаточность ресурсов для решения вопросов местного значения (район должен быть в состоянии выполнить возложенные на него задачи поселенческого характера). 

Возможно ли в одно действие преобразовать муниципальный район в городской округ? Да, с 2017 г. Изменения в ФЗ-131 — теперь городское поселение объединяется с другими поселениями в муниципальный район, далее объединяется с городом, и так получается городской округ; поселения получают статус города, и муниципальный район утрачивает свой статус таким образом. 

Территориальное устройство МО — территориальная организация местного самоуправления; деление территории субъекта РФ на МО, определение их статуса и границ. Территориальное устройство включает в себя следующие процедуры:

• наделение муниципального образования определенным статусом;
• изменение этого статуса;
• преобразование муниципального образования;
• установление и изменение их границ;
• создание вновь образованных поселений;
• упразднение муниципальных образований-поселений (и последующее вхождение в состав муниципального района).

В чем разница между муниципально-территориальным и административно-территориальным устройством? Самым главным отличием является то, что в результате муниципально-территориального устройства мы выделяем неких субъектов местного самоуправления в лице МО. А в случае административно-территориального деления мы просто решаем управленческие задачи на территориальном уровне и в связи с этим просто выделяем некие участки территории в целях эффективного управления. Эти участки никакого самостоятельного статуса не имеют и публичными субъектами не являются. Таким образом, административно-территориальная единица существует для удобства управления, это подтверждается тем, что административно-территориальное деление существует и внутри муниципального образования, которое же в свою очередь является публичным образованием. На практике очень сложно обнаружить различие, так как населенный пункт зачастую является одновременно и административно-территориальной единицей, и МО. Как административно-территориальная единица эта территория самостоятельного статуса не имеет, она имеет самостоятельный статус только как муниципальное образование. 

В чем заключается диспропорция между федерацией и субъектом в регулировании вопросов территориальной организации МС? С одной стороны, вопрос территориальной организации МСУ очень централизован на федеральном уровне — порядок установления грани, изменения границ, а также их создание, преобразование и упразднение (ФЗ-131). Однако в отношении первого типа МО — городских округов с внутригородским делением, появляются очень широкие полномочия у субъекта РФ, но только в отношении этого типа, регулирование осуществляется на уровне субъекта. В части других МО диспропорция очевидна: у субъектов нет никаких полномочий и они должны соблюдать только те критерии, которые устанавливает Федерация; если критерии Федерация не установила, то субъекты должны определить их сами. 

Принципы муниципально-территориального устройства (нужно искать баланс):

• принцип учета административно-территориальных границ:

Территория отдельного населенного пункта всегда должна входить полностью в состав территории МО (п12 ч1 ст.11 ФЗ-131); МО может представлять собой объединение нескольких населенных пунктов, но эти объединенные населенные пункты тоже должны составлять единую территорию (п. 5 и 6 ч. 1 ст. 11 ФЗ-131); должно быть совпадение между границами районов и поселений — одно поселение не может входить в два разных района (п. 16 ч. 1 ст. 11 ФЗ-131); межсезонные территории вместе с поселениями образуют территорию района и тоже должны быть объединены общей территорией (абз. 5 ч. 1 ст.2 ФЗ-131); если территория относится к территории какого-нибудь поселения, то одновременно она не может входить в состав другого поселения другого МО (п.13 ч.1 ст.11 ФЗ-131). В СПб: любое внутригородское МО распределено по территориям административных районов, и полностью территории этих МО входит в состав соответствующих районов, они не могут находиться одновременно в нескольких административных районах. 

• принцип учета мнения населения:

ч. 2 ст, 131 КРФ; ФЗ-131: наделение населения правом выдвижения инициативы изменения границ МО, их преобразования, упразднения; обязательное вынесение вопроса о преобразовании МО на публичные слушания. Голосование по процедуре местного референдума либо на сходе граждан — непосредственный способ. (Голосование по вопросу преобразования и изменения границ МО — самостоятельная форма голосования, отличная от местного референдума, — это лишь этап другой процедуры, после этого еще предстоит принимать решение — то есть Закон субъекта, который оформляет границы. На местном референдуме же решение окончательно, обязательно и исполняется без каких-либо дополнительных решений.) 

• принцип сочетания двухуровневой системы МО с неподчиненностью одних МО другим:

Уровневость не означает иерархию — МО сохраняют свою самостоятельность и имеют все необходимые признаки конституционного статуса. Если, например поселения входят в муниципальный район, то они все равно не находятся в иерархической зависимости — имеют свой круг вопросов местного значения, собственные ОМС, собственный бюджет и имущество. (ПКС №16-П по Челябинскому делу — даже если МО второго уровня координируют деятельность МО низового уровня, то здесь все равно подчиненности нет, каждое МО имеет свой круг ВМЗ, нет пересечения в компетенции). 

• принцип приближенности МСУ к населению:

Поселение — базовый уровень муниципального устройства. ПКС №15-П по Курскому делу. Ст. 131 КРФ + ч. 1 ст. 11 ФЗ-131. Материально-финансовая основа и социально-экономический потенциал должен достигаться через различные формы гос поддержки и межбюджетного регулирования, если собственной материальной основы не хватает. В приоритете приближенность к населению. Однако в Хартии делается акцент на дееспособности решать круг публичных дел. В РФ делегируют на уровень муниципального района значительный круг вопросов, которые не могут решить поселения из-за недостаточного социально-экономического потенциала (по соглашению). 

• принцип учета национальных, исторических, географических, экономических, статусных и иных особенностей территории:

Вопрос учета этих особенностей выставлен в преамбуле Хартии. + нормы ФЗ-131.

• принцип эффективности управления:

п.15 ч.1, ч.2 ст.11 ФЗ-131 + принцип достаточности социально-экономического потенциала территории не является универсальным, а касается только определения статуса и границ городских округов и муниципальных районов. 

Виды территориальных преобразований МО:

1. муниципально-территориальные преобразования, связанные с изменением статуса МО — объединение, разделение, выделение и присоединение внутригородской территории, наделение статусом ГО и лишение статуса ГО; изменение статуса ГП, СП, ГО, ГО с ВГД. Создание, упразднение.
2. муниципально-территориальные преобразования, не связанные с изменением статуса МО —установление и изменение границ МО без изменения их статуса, когда речь идет об отнесени части территории одного МО к другому, статус же обоих мо не изменяется.