vark

Ст.3 Европейской хартии и ст. 35 ФЗ-131 

• 1. С одной стороны, в Хартии указывается на природу органов, осуществляющих МСУ, как представительных органов, формирующихся самим населением. Причём Хартия указывает, что состоять эти органы должны из тех членов, которые определяются на основе прямого избирательного права, то есть свободных выборов. 
• 2. В ФЗ-131 наряду с муниципальными выборами для формирования представительных органов отдельных МО используются и другие формы, то есть косвенный порядок формирования (представительный орган муниципального района формируется из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в муниципальный район). Это вариант косвенного формирования через представительный орган муниципалитета первого уровня. Впервые вопрос был рассмотрен в ПКС N9-П от 18.05.2011 по жалобе Севастьянова. КС пришёл к выводу, что такая форма допустима и противоречий с КРФ нет. 
• 3. С другой стороны, можно предположить, что ст. 3 Хартии не указывает на один конкретный тип МО, низовые единицы, а говорит обо всех местных властях. В результате чего получается, что на территориях объединённых муниципальных единиц, состоящих из других муниципальных образований, связь представителей с населением перестаёт быть непосредственной. 
• 4. В коллизии затрагивается принцип муниципальной демократии как элемент народовластия на местном уровне. Суть МСУ заключается в том, что население само собой управляет, одновременно являясь объектом, в интересах которого решаются соответствующие вопросы. 
• 5. Муниципальные районы обладают большим объемом компетенции (например, являются адресатом переданных государственных полномочий), в связи с чем можно поставить вопрос о том, оправдывает ли это другой порядок формирования представительного органа? Это дискуссионный вопрос, и на него сложно дать однозначный ответ. С одной стороны, да, потому что таким образом будет соблюдено равенство между МО одного уровня, поскольку каждое из них будет иметь представителей на втором уровне. С другой стороны, нет, потому что объём полномочий напрямую не связан с порядком формирования представительных органов. Более того, МО является объединением населения, а не объединением муниципальных образований. Здесь же отметим, что если МО образования образовывают ассоциацию, то это уже другое, такая ассоциация образовывается для представления МО во внешних отношениях, например, в отношениях с государственной властью.
• 6. Ещё одна проблема заключается в том, что далеко не всегда главы поселений получают свой мандат путём прямых выборов. Это возможный вариант замещения должности, но не единственный. КС РФ в Постановлении от 14.12.2015 N 30-П отметил, что если глава поселения получает свой мандат не путём прямых выборов, то они не могут представлять в представительном органе района соответствующее поселение. Что также согласуется с положениями Хартии.
• 7. Таким образом, противоречий между Хартией и законом нет, потому что в Хартии не указывается, что само собрание избирается прямыми выборами, а говорит лишь о том, что прямыми выборами избираются те представители, которые в него входят. Они избираются в качестве депутатов или глав муниципальных образований первого уровня. Следовательно, нет ничего страшного в том, что такие представительные органы (второго уровня) формируются путём делегирования.
•  

Ст. 43.1 ФЗ 131 и ст. 7 З Спб о регистре МНПА, ст. 46 Закона Об административных правонарушениях. 

• Начнём с того, что обязанность направления НПА должна быть конкретизирована в законе субъекта закреплена в ст. 43.1. Ведение регистра предполагает установление определённых требований, установление обязанности муниципальных органов по представлению в соответствующие сроки принятых актов. 
• Если субъект Федерации усматривает нарушения в муниципальном правовом акте, то у муниципальных органов есть повод задуматься о том, чтобы привести этот акт в соответствие с требованиями закона. В противном случае могут быть применены определенные контрольные меры в порядке, установленном законом. Например, законом «О прокуратуре», ФЗ-131. 
• 
  
• С одной стороны, законодатель жестко указывает на то, что существует форма предварительного контроля в виде регистрации уставов МО. Вместе с тем другие НПА не контролируются вовсе, в связи с чем налицо - диспропорция. 
• По закону СПб включению в регистр подлежат не только муниципальные НПА представительных органов, иных органов МСУ, но и сам уставы МО. Получается, что Уставы, с одной стороны, включаются в Реестр Уставов, который ведёт Минюст, и одновременно они включаются в регистр муниципальных НПА. Зачем это сделано - непонятно. Притом из ст. 43.1 вообще не вытекает, что в федеральный регистр муниципальных НПА должны включаться Уставы. Вероятно, субъекты федерации решают этот вопрос так, как считают нужным. 
• Коллизия помогает понять, каким образом можно определить юридическое значение полномочий Правительства СПб по включению в регистр муниципальных НПА и совершению определённых действий в рамках такого учета. 
• Мы не можем оспаривать факт проведения экспертиз и говорить, что это выход за пределы компетенции по той причине, что существует ФЗ-184, который наделяет такими полномочиями высшее должностное лицо субъекта. 
• Следовательно, через эти полномочия можно выйти на то, что Правительство Спб может осуществлять контроль за законностью НПА МСУ. 
• У муниципальных органов есть свобода в том, как реагировать на заключение. Но это заключаете не приостанавливает действия НПА, не отменяет его. При этом в соответствии со ст. 43.1 акт должен быть включён в регистр в любом случае. 
• Таким образом, в части ведения регистра у Правительства Спб нет контрольных полномочий, есть только учетные. Контрольные полномочия за законностью актов МСУ вытекают из положений ФЗ-184. 
• Следовательно, через ведение регистра нарушения могут быть выявлены => возникает обязанность субъекта РФ осуществить контроль за законностью на основании ФЗ-184, но уже в рамках другой процедуры, а именно процедуры оспаривания. 
• В нашем казусе сложность заключается в том, что процедуры учета и контроля фактически оказываются совмещены: одновременно используется форма учета в виде не простого включения в регистр, в ещё и ознакомления с этим актом и проведении экспертной оценки. Как мне представляется, это сделано для того, чтобы в последующем можно было реализовать контрольное полномочие.

Ч.1 ст. 6 ФЗ N 131 и ст. 72, 73 КРФ 

• Коллизия, затрагивающая принципы правового регулирования субъектами вопросов МСУ. Норма сформулирована неясно, поскольку непонятно, что входит в предмет совместного ведения: установление МСУ, общих принципов МСУ, общих принципов организации МСУ, общих принципов организации системы МСУ, общих принципов организации системы органов МСУ. 
• ПКС: смотреть на название 131-ФЗ. 
• По факту законодатель выходит за пределы установления принципов и даёт детальные, императивные и фактически безальтернативные нормативные решения. 
• ФЗ-131 распределяет полномочия в сфере совместного ведения между РФ и субъектом, но не путём перечисления всех полномочий РФ, а говоря о том, что субъект осуществляет регулирование вопросы МСУ только если это прямо указано в самом ФЗ-131. Таким образом, полномочия субъекта РФ должны быть определены в ФЗ-131. В то время как круг вопросов, которые регулирует РФ не определён. 
• Без ч. 2 ст. 76 КРФ мы не сможем пояснить, что имеется в виду в ст. 73 КРФ, потому что вот эти самые полномочия могут быть сформулированы по-разному. 
• Если иметь в виду ч. 2 ст. 76 КРФ, то на усмотрение федерального законодателя остаётся вопрос о том, как он разграничит полномочия РФ и субъекта РФ по предметам совместного ведения. И чаще всего федеральный законодатель полно формулирует именно полномочия субъектов. 
• Если мы попробуем системно истолковать ст. 73 КРФ и ст. 76 КРФ, получается, что по предмету совместного ведения есть ФЗ, он должен разграничивать полномочия. Но при этом ст. 76 КРФ не отвечает на вопрос, каким именно это разграничение должно быть проведено. 
• Возникает вопрос, следует ли из ст. 73 КРФ и ст. 76 КРФ, что перечень полномочий субъекта РФ не может быть закрытым, а всегда должен быть открытым? 
• Нет, из этого всего не следует, что перечень должен оставаться открытым. В данном случае, конечно, он остаётся открытым, поскольку именно те вопросы организации МСУ, которые в случаях и в порядке, установленных законом, могут регулировать субъекты РФ, когда эти вопросы касаются общих принципов организации МСУ и только в той части, в которой не определены ФЗ. 
• Также вопрос интересен тем, что непонятно, что такое общие принципы. Если КРФ говорит об общих принципах, то закон говорит вообще о правовом регулировании вопросов МСУ, а правовое регулирование вопросов МСУ это не только ведение РФ и её субъектов, но и вопрос местного уровня. Поэтому вопрос о том, можно ли по остаточному принципу формулировать компетенцию субъекта РФ остаётся открытым.

Казус из лекций по поводу этого регистра, я выписала: 

• Муниципальный совет муниципального округа внёс изменения в Положение о порядке определения прилегающих территорий.... продажа алкогольной продукции. 
• Можно ли говорить, что положения Устава могут вступить в силу только в особом порядке, который распространяется на полномочия представительного органа и их изменение.
• 1. Какова природа полномочий в сфере определения нормативного установления поняла определения тех территорий, на которых не допускается продажа алкоголя? Если это полномочия органа МСУ, то означает ли это, что они должны быть воспроизведены в Уставе МО?
• 2. Отвечая на вопрос, мы сталкиваемся с проблемой первичного и вторичного регулирования, когда в сам факт включения полномочий в Устав не имеет определяющего значения, поскольку эти полномочия закрепляются за конкретным представительным органом МСУ в силу закона, принятого во исполнение и на основе в нашем случае акта Правительства. 
• 3. Проблема юридической экспертизы акта. Что такое регистр, каков порядок включения в регистр муниципальных НПА актов? 
• 4. Проведение экспертизы как элемент процедура включения в регистр не исключается, он может и должен быть, потому что это инициатива ОГВ субъекта. 
• 5. Сама оценка, которую проводил орган, состоит в том, чтобы ответить на вопрос, подлежит ли акт включению в регистр, является ли его содержание нормативным + дополнительная функция - условная проверка содержания муниципального НПА с точки зрения соответствия действующему законодательству. При этом обнаружение несоответствий не является основании для невключения в регистр. 
• 6. Следовательно, если орган ГВ субъекта указывает на юридические проблемы, они должны быть устранены, иначе потом на это будет указывать прокурор.

Домодедово. Домодедовский район Московской области наделяется статусом городского округа в составе города Домодедово. 

• Теперь сельские округа называются микрорайонами города. При этом административный центр находится в городе Домодедово, но количество населенных пунктов осталось прежним. 
• Первый вопрос, который нужно проверить суду в таком случае, действительно ли речь идёт о муниципальном районе по смыслу ФЗ-131? Если мы говорим, что это муниципальный район по смыслу ФЗ-131, которому статус был придан в соответствии с законом 2003 года, тогда мы имеем дело с преобразованием. Скорее всего, в данном деле речь идёт с не созданными вновь по закону 2003 года МО, а только с процедурой придания им определённого статуса. 
• Если существовало бы городское поселение Домодедово по закону 2003 года и сельские поселения, пусть даже и объединившие несколько населённых пунктов в границах бывшего сельского округа, то была бы одна картина. 
• Если идёт процесс создания, то нужно обращать внимание, по каким критериям проходит данная процедурах. По закону нужен был генеральный план, которого не было на момент рассмотрения дела. Но закон был принят после утверждения генерального плана. Следовательно, аргумент о том, что мы не имеем оснований для подтверждения перспектив развития городского поселения как городского округа, является несостоятельным. 
• Далее если мы исходим из того, что только образуем городской округ на территории бывшего административного района Домодедовский с соответствующими сельскими округами и городом, которые были МО по прежнему закону, важно учитывать, что сейчас новый закон и новые требования к МО, которые создаются. Для городского округа в законе серьёзные критерии для получения статуса городского округа. Генеральный план - вершина айсберга, но есть ещё много других характеристик, которым территория должна соответствовать. 
• Московский областной суд не стал ставить вопрос о преобразования, если говорить о процедуре преобразования существующего МО на момент реформы, однако отметив, что отсутствие процедуры преобразования района в городской округ не запрещает применение такой процедуры. С этим можно поспорить, поскольку речь идёт о публичных спорах, и здесь такое вряд ли уместно. 
• Как мне представляется, здесь следует говорить о том, что не выдержан критерий создания нового МО, городского округа на территории существующего в прошлом и на момент реформы МО района и городского поселения также сельских округов. 
• Преобразование существующего муниципального района с соответствующими сельскими поселениями предполагал он только необходимость соответствия тем критериям городского округа (городское поселение, генеральный план, инфраструктура), но и если речь идёт о преобразовании уже созданного муниципального района, то нужно было получать СОГЛАСИЕ населения. 
• Сегодня с учётом изменения закона муниципальный район в городской округ напрямую преобразовать тоже нельзя. Ч.3.1 ФЗ-131 говорит нам о том, что сначала нужно создавать городской округ, а потом присоединять к нему поселения. Но в целом это стало возможно. 
• Вывод: по закону 2003 года на территории с таким статусом МО нельзя создать городской округ. Сейчас Домодедово это городской округ. МО укрупняются путём упразднения районов и сельских и городских поседений.

Ст. 10 Хартии и ст. 66 ФЗ-131 

• Могут ли быть переданы властные полномочия таким объединениям? 
• Не соблюдается принцип добровольности объединений, потому что ст. 66 сформулирована императивным образом. 
• Выполнение публичных задач может оправдывать такое объединение. Но можно эти советы приравнивать к ассоциациям, если советы - самостоятельный тип объединения, статус которого урегулирован в законе об НКО. В советах члены - муниципальные образования, хотя бы сами советы и создаются по правилам об НКО.

Ч.4 ст. 8 ФЗ-131 

• Решение вопросов местного значения осуществляется не только через властную деятельность, но и через хозяйственную деятельность, которая организуется в различных формах. Это могут быть как унитарные предприятия, так и хозяйственные общества. Это одна из форм хозяйственной деятельности, поэтому ни о каких полномочиях органов МСУ речи не идёт. 
• Поэтому когда мы говорим «не наделяются полномочиями органов», мы говорим об исключительных полномочиях, которые не могут передаваться другим субъектам.

 Абз. 2 ч.2 ст. 41 ФЗ-131 и абз. 3 ч. 4 ст. 51 ФЗ-131. 

• Органы МСУ - ЮЛ в форме казенных учреждений. Возникает вопрос, кто собственник – орган МСУ или сами публичные образования. 
• При буквальном прочтении получается, что казенные учреждения отвечают за казенные учреждения. Но эти две нормы рассчитаны на разные ситуации. В первом случае орган действует как хозяйствующий субъект, во втором - как властный субъект. Полномочия учредителя казанного учреждения осуществляют органы, органы же выполняют от имени казенных учреждений функции по взаимодействию с другими казенными учреждениями. При этом субсидиарную ответственность несут все же муниципальные образования