kolizik1
1) П. 2 Ст. 3 Европейской хартии + П. 1 Ч. 4 Ст. 35 ФЗ № 131
2) Ч. 1 Cт. 72 Конституции РФ + Cт. 73 Конституции РФ + Ст. 6 ФЗ № 131
Коллизия 1. П. 2 Ст. 3 Европейской хартии + П. 1 Ч. 4 Ст. 35 ФЗ № 131
По Елисеевой:
Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления:
2. Это право (местного самоуправления) осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования.
Статья 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
4. Представительный орган муниципального района:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей.
Решение Коллизии:
Проблема: из гарантии, установленной ЕХ, представляющей собой обязательность формирования представительного органа непосредственно населением, делается изъятие посредством ФЗ. ЕХ – это акт прямого действия, который должен применяться непосредственно. А также федеральный законодатель, не превысил ли свои полномочия, мог ли он делать такое изъятие из гарантии, установленной ЕХ?
ЕХ предусматривает безусловную гарантию права – и это обязательно, то ФЗ такой порядок избрания устанавливает как один из вариантов. То есть получается – местное самоуправление может решать – предоставлять такое право или нет.
Правомерно ли предоставление такого выбора? Есть позиция КС от 18.05.2011 № 9-П. КС доказывает правомерность такой ситуации, говоря, что здесь же нет отрицания – здесь есть выбор. Однако, ЕХ– никакого выбора не подразумевает, она делает упор на важность представительного органа местного самоуправления. КС же говорит, что выбор не отменяет возможность непосредственного формирования. ЕХ считает, что местное самоуправление должно быть максимально приближено к местному населению.
Вывод: самая прямая связь – это прямые выбор.
ПКС 2001 года №9-П по делу Севастьянова - КС сказал, что коллизии между ст.3 Хартии и ст.35 131-ФЗ нет, и все нормально.
131-ФЗ себя провозглашает самым главным. Нормы 131-ФЗ имеют приоритет перед всеми остальными нормами, регулирующими МС.
ПО ГРИЦЕНКО: взять формулировку проблемы выше
В данном случае речь идет о том, что Хартия устанавливает обязательность реализации права местного самоуправления через представительные формы. Причем эти представительные формы (то есть – «советы» или «собрания») должны быть основаны на принципе формирования путем свободных выборов. И как в данном случае реализуется этот представительный характер – то есть, принцип народного представительства на местном уровне, в рамках формирования представительных органов муниципальных районов в Российской Федерации. Положение
ч. 4 ст. 35 Федерального закона о формировании представительных органов муниципального района путем не прямых выборов, а путем делегирования
1)Постановление Пленума Верховного Суда о применении судами общепризнанных норм и принципов международного права и норм международных договоров Российской Федерации от 10.10.2003 г., где Верховный Суд пытается посмотреть, в том числе, на положение закона о международных договорах через призму ч. 4 ст. 15 Конституции и предложить некую модель применения судами соответствующих положений. Так вот, безусловно, в развитие уже и законодательных положений, нужно, наверное, констатировать, что далеко не все международные договоры являются непосредственно действующими. Более того, они указывают, в значительной части, на определенные положения, отсылают к национальному законодательству, и соответствующие отсылки к национальному законодательству мы можем с вами обнаружить и в тексте Хартии.
Вот почему, здесь ставится знак вопроса в отношении того, до какой же степени мы можем считать Европейскую хартию местного самоуправления непосредственно действующим международным договором
2) сказать, что Европейская хартия не является непосредственно действующим договором мы тоже не сможем, поскольку в той части, в какой определяются принципы уже без каких-либо отступлений от них и возможности отступления от них, мы должны воспринимать их как имеющие приоритет, в том числе для национального законодателя.
3) Постановлении по жалобе Севастьянова Конституционный Суд не усмотрел нарушения Конституции и указал, что данный порядок формирования представительного органа местного самоуправления, но и соответствует Хартии (в том смысле, что Хартия опосредованно никак не является нарушенной в том смысле, что соответствующие положения Хартии мы можем толковать таким образом, что они не исключают, в том числе, такого косвенного порядка избрания и формирования путем делегирования представительного органа муниципального района).
4)КС РФ пытался показать, то данное положение распространяется не на все виды муниципальных образований и КС РФ сказал, что речь идет исключительно о так называемых «первичных единицах», которые действительно являются субъектами данных муниципальных отношений и именно на них распространяется данное требование прямого формирования (а первичные в данном случае это поселения).
5)аргумент в пользу отсутствия противоречия. КС сказал что правила ЕХ распространяется на МО находящиеся ближе к населению т.е. только на поселения, а не на Муниц-е Район. Т.е здесь право на МСУ уже реализовано и в этом смысле к муниц-м р-нам правила ЕХ, вроде, и не должны применяться. С другой стороны, принцип выборности на основе прямого избирательного права здесь (в ЕХ) касается всех советов и собраний образуемых в любых муниципальных единицах не зависимо от того образуются они естественным путем, как естественные поселения или как объединения поселений.само по себе объединение не означает утраты качества местного сообщества и не значит, что территория, объединяя несколько поселений, не имеет своего поселения, а состоит из нескольких поселений и некой совокупности местных сообществ, проживающих на этой территории.
6)Другой аргумент: район как территориальный уровень, именно как территориальное самоуправление отличается по своей природе т.е. это уже не естественно исторически сложившаяся единица, а созданная в целях осуществления в том числе более эффективного управления и объединяющая поселения, И вот на этой идее объединения поселений вроде бы и строится дальше логика аргументации КС, что подобные единицы несут на себе и другие задачи, это не только самоуправление, но и здесь решаются задачи государственного управления, реализуются гос. Полномочия. По этому аргументу, относящемуся к особенностям района как территориального сам-управления, нужно сказать, что это муниц-е образование особого рода, особого типа. Район может быть рассмотрен как поселение, имеющее территориальный статус территорий объединяющих поселения. Как муниципальное образование район имеет другую природу, и значит, возможны отступления в порядке равного подхода к управлению. здесь возникает др. проблема: до какой степени мы можем говорить об обязательном выделении общих признаков статуса муниц-х образ-й, независимо от различий, и до каких пор мы можем говорить о том, что такие различия допустимы. иначе говоря, пределы действия принципа равенства в статусе муниц-х обрз-й. (15.36) КС строит свои аргументации на том, что возможны отступления от этого единого общего подхода, а значит от равного отношения к разным типам муниц-х образ-й в силу того, что они имеют разный статус. Главное здесь наличие объективной необходимости в различиях подхода, в т.ч в порядке формирования соответствующего органа. А различия в компетенции района и поселения – объект-но обусловлено, т.к природа разная и круг вопросов разный. Здесь отступление от принципа равенства оправдано.
7)права МСУ осуществляются теми органами, которые объединяют выборных лиц т.е. так или иначе идея представительства в них присутствует.
Коллизия 2. Ч. 1 Cт. 72 Конституции РФ + Cт. 73 Конституции РФ + Ст. 6 ФЗ № 131
По Елисеевой:
Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
Ст.73 Конституции РФ:
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Ст.6 ФЗ-131:
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
…правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ.
Решение Коллизии:
Формулировка проблемы: 131-ФЗ устанавливает рамки полномочий органов государственной власти субъектов РФ уже (в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ), чем они следуют из Конституции. Несмотря на то, что речь идет о предмете, находящемся в совместном ведении Федерации и субъектов РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72 КРФ), в данном конкретном случае речь идет о полномочии в рамках совместного ведения, которое закрепляется за органами субъекта РФ и по смыслу конституционной нормы ст. 73 Субъект РФ вправе осуществлять правовое регулирование самостоятельно разрешения федерального законодателя в виде прямого указания на это в законе ему не требуется.
Ст. 72 Конституции говорит об отнесении установления общих принципов организации системы ОМСУ к предмету совместного ведения. Таким образом, по данному вопросу принимаются ФЗ, на основе которых и происходит дальнейшее регулирование соответствующих вопросов субъектом РФ. 73 ст. Конституции устанавливает правило определения полномочий субъекта РФ по остаточному принципу. 131 ФЗ относит полномочие по правовому регулированию организации МСУ к ведению субъекта.
Итак, используя системный анализ, в данной коллизии можно выделить несколько проблем: является ли правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления общим принципом в соответствии с Конституцией РФ; насколько остаточный принцип определения полномочий, сформулированный в ФЗ 131, соответствует тому же принципу, сформулированному в Конституции.
понятия общих принципов нет в законодательстве. Обратимся к практике Конституционного Суда РФ. Так, позиция КС - что к общим принципам можно отнести довольно широкий круг вопросов, так как нет законодательно закрепленного их перечня. Выход видится в том, чтобы закрепить соответствующий перечень на уровне федерального законодательства или хотя бы ввести четкие критерии, позволяющие разграничить общие принципы от иных вопросов.
По поводу определения полномочий по остаточному принципу неопределенно. Так, ФЗ 131 говорит, что по остаточному принципу определяются полномочия РФ, в то время. Когда Конституция напротив, указывает, что полномочия по остаточному принципу определяются за субъектом РФ. При этом и в ФЗ, и в Конституции говорится про пределы ведения. Представляется, что для начала федеральному законодателю следует определиться именно с этими пределами ведения. Также, ситуация, когда нельзя определить конкретный объем полномочий государственной власти в сфере МСУ, создает угрозу для чрезмерного вмешательства ОГВ в МСУ, что недопустимо в силу ст. 12 Конституции. Так, по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ Федерация принимает соответствующие ФЗ, в которых устанавливает общие принципы и положения по тому или иному вопросу, а субъекты РФ занимаются дальнейшим развитием положений данных ФЗ. Необходимы четкие установления на федеральном уровне полномочий в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ по установлению общих принципов организации МСУ как для РФ, так и для субъектов РФ.
Ч.1 ст.72 Конституции РФ определяет предмет совместного ведения в сфере организации МСУ, т.к. опираясь на сферу совместного ведения, можно говорить о разграничении полномочий по правовому регулированию в этой сфере между федерацией и субъектами. ст.73 зафиксирована как принцип, определяющий по остаточному принципу круг полномочий субъектов РФ, т.е. вне пределов ведения РФ, полномочий РФ по предметам совместного ведения. Тем не менее, 131-ФЗ указывает на более детальные вопросы правового регулирования МСУ в субъекте РФ и только в случае и порядке, предусмотренном 131-ФЗ. Т.е. по отдельным вопросам 131-ФЗ является единственным нормативным актом, который устанавливает пределы регулирования субъекта РФ в соответствующих сферах.
Также ФЗ расширяет пределы регулирования вопросов организации МСУ, чем ст.72 – установление общих принципов. Однако, само понимание общих принципов неопределенное, если обратить внимание на практику КС. Так в Якутском деле КС указал, что понятие общих принципов достаточно широкое. И законодатель должен определить круг общих принципов. Так что, несмотря на расхождение формулировок, конституционное толкование правового регулирования должно быть в том ключе, что 131-ФЗ говорит об общих принципах, хотя так не написано.
Проблема понимания остаточного принципа. Т.е. ст.73 фиксирует остаточный принцип, по средствам того, что исчерпывающим образом нужно определять полномочия федерации, за рамками этих полномочий полномочия субъектов должны быть определены не путем перечисления, а путем остаточного принципа, т.е. все, что за рамками. А 131-ФЗ применяет другое регулирование, указывая, что, все иные вопросы законодательного регулирования, кроме тех, которые прямо закреплены за субъектом, регулируются федерацией. Т.е. допустимо ли применять остаточный принцип в установлении соответствующих полномочий субъекта.
возникает необходимость на федеральном уровне более детального регулирования полномочий субъектов по предметам совместного ведения. В связи с этим ст.73 необходимо связать со ст.76 ч.2, а именно ФЗ принимается по предметам совместного ведения, и они устанавливают разграничение полномочий, таким образом, они определяют, какие именно полномочия субъекты РФ осуществляют, в том числе в сфере правового регулирования.
Следовательно, МСУ обладают всей полнотой государственной власти на своей территории, а именно вправе принимать МНПА и фиксировать положения в уставе Муниципального образования для дальнейшего их исполнения, кроме тех полномочий, которые определены в ФЗ РФ, НПА РФ, законов субъектов и НПА субъектов РФ.
ПО ГРИЦЕНКО:
Ст.72 говорить только об общих принципах орг. Местного самоуправления. Здесь имеется в виду регулирование именно организация местного самоуправления по всем тем направлениям, которые обозначены в самом ФЗ-131 как общие принципы или основы организации МСУ в соответ. Сферах, но все равно предмет разный, потому что если там говорится об общих принципах, именно они делятся между федерацией и субъектом, то ст.6 расширяет предмет, не говоря уже вообще об организации МСУ можно наверно все равно предположить, что правовое регулирование вопросов организации МСУ имеется в виду только в тех рамках в каких в Конституции определены как предмет ведения федерации и субъекта, вряд ли возможно какое либо регулирование вопросов орг. МСУ кроме тех которые под падают под Конституционные рамки предмета ведения как совместного, потому что у нас еще есть самостоятельность местного самоуправления в том числе определения своей собственной организации и здесь появляется другой аспект разграничения вопросов правового регулирования не только между законодателем и субъектом, но и между муниципальным уровнем, в смысле гос-ва и местного самоуправления т.к. МСУ тоже обладает правотворческой компетенцией по вопросам собственной организации.
И вот можно предположить когда мы говорим о случаях и порядке установленном федеральным законом то законодатель не просто пытается решить задачу разграничения полномочий по правовому регулированию между федерацией и субъектом, но и еще и ограничить субъект с точки зрения того, что может делать законодатель , а что может муниципалитет, его органы.
Здесь и как раз этот принцип остаточного регулирования и работает в сторону того, что органы МСУ должны самостоятельно определяться со своей организацией в рамках своего собственного ведения и относящихся к вопросам местного значения, потому что у них есть устав и другие возможности издания муниципальных правовых актов и вот здесь их компетенция по остаточному принципу формируется ,но тоже от части по остаточному не сказать что прям полностью по остаточному, потому что - они все равно не могут принимать законы ,они не обладают правом первичного законодательного регулирования значит в любом случае любое муниципальное нормотворчество оно будет подзаконным и должно быть основано на законе, и осущ. некого правового регулирования отношений имеющих законодательное значение наверное мы не можем поставить на уровень муниципальной власти. Поэтому конечно и вопрос организации МСУ, которое они решают в рамках административного нормотворчества оно должно быть задано законом, но задается оно как раз в рамках общих принципов.
Почему именно вопросы общих принципов , пусть даже в детальном их понимании ,но являются предметом ведения соответственно, а не вообще всякие вопросы МСУ ,поэтому в контексте именно конституционного понимания разграничения полномочий органов гос. Власти федерации, субъектов ,а также МСУ мы должны понимать что все три уровня здесь то есть, но субъекты федерации как и федерация имеют право принимать законы и в этом смысле эти законы затрагивают общие вопросы орг. МСУ, когда муниципальные органы конкретизируют вопросы организации своего МСУ именно в рамках, которые им закон поставил. Вроде бы такая конструкция старается быть обоснованной в данном случае, поэтому положения ст.6 ФЗ 131 следует трактовать как вопросы ограничения как муниципального так и федерального уровня.
Насколько логично и эффективно, конституционно проведено это разграничение между федерацией и суб. Федерации в части регулирования общих принципов организации МСУ этот вопрос нужно задавать, в частности анализа соответствующих посылок в законе 131 на законы субъектов федерации ,ну неизбежно будут возникать эти вопросы. Вот давайте посмотрим насколько субъекты федерации включены в законодательное регулирование организации МСУ по соответ. Блокам этих общих принципов систематизируя эти принципы по предложенной схеме , предложенной самим законом , если посмотреть например территориальную организацию местного самоуправления то можно сказать что упоминания субъекта федерации и его законодательного регулирования в этой сфере имеет вторичный характер , потому что сам порядок осуществления каких либо процедур территориальных (изменения границ) их порядка осуществления не относятся к ведению субъекта федерации, то есть суб. Федерации эти вопросы в основном не регулируют ,но что они регулируют? Они только оформляют законами результаты этих процедур ну то есть законы принимаются по вопросам установления и изменения границ муниципальных образований на основании применения тех процедур которые в ФЗ ,получается суб.фед в данном случае лишь применяет ФЗ в каждом конкретном случае в каждом субъекте , но не устанавливает сам порядок осуществления таких преобразований.
Конечно здесь можно задать не мало вопросов почему именно таким образом решил законодатель ? на сколько такой порядок учитывает такой принцип как учет исторических особенностей территорий? На сколько возможно вообще все эти обстоятельства учесть? Да действительно этот принцип явно в данном случае будет несколько сужен в применении ,только пожалуй в регулировании особых территорий в регулировании их статуса можно предусмотреть в специальном законодательстве эти оговорки, ну как это делается в 29 статьях применительно к городским и муниципальным образованиям здесь субъекты федерации действительно могут не просто устанавливать границы внутри городских муниципальных образований ,но и еще в своих законах проводить типологию и даже в водить новые типы МО, но это исключение, основное правило в том что оформляется преобразование только законами субъектов, но не сами правила, не сама типология это все устанавливается централизовано. Ну конечно если устанавливаются границы, то и устанавливаются административные центры, что это вообще? АЦ это в ФЗ 131 определено и конечно имеет оно имеет значение только для тех МО которые представляют собой территории объединяющие различные населенные пункты ,это либо сельские поселения, либо городские поселения включающие в свой состав территории нескольких населенных пунктов ,либо это район муниципальный. Это делается также законом субъекта при установлении границ соответ. МО. АЦ считается тот населенный пункт или та часть территорий МО где собственно определяется место нахождения представительского органа. На сколько суб. Фед. Свободны устанавливать порядок учета мнения населения при определении границ, здесь сразу говорю что конечно такой свободой они практически не обладают, но тем не менее указать на такую возможность наверно имеет смысл по той причине ,что сама судебная практика (КС) расширила в данном случае законодательные полномочия суб. Федерации и вытекает это собственно из той позиции что именно суб.федерации в своих уставах определяют непосредственное участие населения в управлении делами данного суб. Федерации и вводят соответствующие формы непосредственного участия. Использование этих форм возможно и при определении территорий муниципальных единиц ,но дополнительно, факультативно к тем которые определены в ФЗ. Ну то есть иначе говоря порядок учета мнения населения при определении границ все таки определен в самом федеральном законе ,другое дело что в некоторых случаях закон говорит об учете так скажем населения косвенным образом через решение представительного органа и вот в данном случае как собственно учитывается мнение населения непосредственно представительным органом остается за кадром и ФЗ это во все не комментирует, КС рассматривая этот вопрос Определение 6 марта 2008г указал на соответ полномочие суб. Федерации определять иные формы учета мнения населения в качестве вспомогательных, предваряющих по сути говоря решения представительного органа. Таким образом КС обязал суб.федерации такие формы предусмотреть. Но на сколько субъекты это поручение выполняют вопрос этот открыт тем более что ФЗ это прямо не предусмотрел, вот здесь я бы обратила внимание на то что КС пошел дальше ФЗ и по сути дал в толковании возможность регулирования порядка учета мнения населения при изменении границ МО непосредственно субъектам. И недавно появилось еще одно полномочие у суб. Это подпункт 4. Когда меняются границы между суб. , по идее мы уже говорили о том что такие процедуры начинают практиковаться и на примере Москвы это ярко было показано, кстати подобные изменения сопровождались принятием ряда законов связанных в том числе с процессом изменения статуса МО и их объединением, изменением границ и особенностями тех. Статусов МО которые переходят в состав территорий др. субъекта. Здесь же в 2011 г. была осуществлена поправка к ФЗ 131 имеется в виду что вообще сам по себе порядок осущ. вот таких территориальных преобразований в связи с изменением границ суб. Федерации и между субъектами РФ должен определяться законами субъекта федерации. Ну очевидно по опыту Москвы можно предположить, что это могут быть как раз такие законы связанные с особенностью статуса и изменения территорий, границ МО в случае объединения и изменения границ между субъектами и перехода части территории субъекта ,а значит и МО в территорию другого субъекта. В отношении Москвы это имело особенное значение, потому что типология М. единиц не совпадала и в городе Москве таковыми являются муниципалитеты, они все называются одним словом ,а в Моск.Области соответственно типологию МО как и во всех территориальных субъекта то есть МР, Поселения и т.д.. И вот закон соответственно и определил каким образом будут данные вопросы о статусе этих МО решаться, сохранив на переходный период их прежний статус , т.о. в Москве появились такие же типы МО как в территориальных субъектах т.е. поселений. Конечно закон об особенностях статуса соответ. МО это еще не законы о порядке учета ,порядке осущ. самих МО и далеко не все вопросы надо сказать на примеры Москвы были решены в этом законе, закон же Федеральный ориентирует на более широкий предмет в том числе все элементы , все этапы территориальных преобразований могут наверно также быть предусмотрены. Но вот так же на примере этой части общих принципов т.е. территориальной основе можно наверное увидеть ,что включение суб. В регулировании этих вопросов оно первоначально имело сжатую сферу обращения к законодат. Суб. Но постепенно законодатель федеральный все таки расширяет возможности законодательного участия субъектов федерации в определении соответ. Вопросов. Почему это происходит? И что это показывает? Это не только касается данных принципов, но и других. Очевидно, что все равно исчерпывающих характер регулирования в части регулирования субъектом федерации МСУ ,все таки не позволяет гибко подойти к регулированию организации МСУ и все время вынуждает нас обращаться к федеральному закону даже для решения мелких вопросов, а это не всегда в законе урегулировано ,в результате этот конфликт ,такого сужения включения суб. В регулирования вопросов МСУ себя конечно не оправдывает и сейчас мы наблюдаем в том числе такую картину ,что пробелов в регулировании вопросов МСУ достаточно много, решаются они по разному либо сами муниципальные образования начинают заниматься нормотворчеством при чем таким не свойственным для себя с отсутствием законодательных основ, либо опять же вопрос решается в явочном порядке но не на основе закона. Соответ. Невозможно учесть все возможные аспекты территориального преобразования. Та схема и те формы которые предусмотрены в ФЗ они конечно не охватывают всего многообразия возникающих на практике потребностей. По вопросам компетенции вы сами проанализируете здесь ссылки даны на те положения которые отсылают нас к законам суб. Федерации ,это в основном связано не с определением даже вопросов местного значения ,потому что как раз вопросы местного значения суб.федерации вообще не определяют, но полномочия представительных органов в том числе исключительные полномочия они могут решить. Разумеется у них есть полномочия связанные с наделением гос. Полномочий это тоже происходит законом суб. Федерации и конечно в этой сфере как раз законы суб.федерации наиболее активно применяемая форма. Даже по сравнению с ФЗ который в большей мере занимается передачей полномочий на уровень суб.федерации а не на муниципальный.