ко
Задача о комиссиях по помилованию.
В запросе оспаривается Указ Президента РФ о комиссиях по помилованию на территории субъекта РФ, а также договор по передаче полномочий. ГД считает, что помилование – исключительная компетенция РФ. Представитель Президента РФ указал, что вопрос о помиловании находится в ведении РФ, помилование осуществляется Президентом РФ, разграничение предметов ведения и полномочий определяется не только КРФ, но федеративными договорами, иными договорами.
Вопросы:
1. Каковы полномочия Президента ПФ по вопросам помилования?
2. Возможна ли передача субъектам РФ полномочий, закрепленных КРФ за федеральными органами власти?
3. Доводы какой стороны представляются более правильными?
Проблема в федерализме, в том, как организуются отношения РФ и ее субъектов.
Вопросы уточняющие задают зачем? Вопрос о Президенте РФ, например. Мы знаем, что вопросы помилования – это вопросы главы государства еще с монархических времен. В некоторых странах были попытки перед такие полномочия судам или парламенту, но нигде такое не прижилось. КРФ дает право лицу просить о помиловании, но нет обязанности у Президента РФ это право реализовать. Более того, сам смысл комиссий о помиловании не бесспорный, потому что право миловать – это исключительное право Президента РФ, в этом смысле Президент РФ может не ждать ходатайства о помиловании. Право Президента РФ не связывается с раскаянием лица, с возмещением ущерба и так далее.
Что представляют собой комиссии по помилования? Это специальные органы, в которые осужденные прилагают ходатайства и определенные документы. ФСИН не имеет право этому препятствовать, это для того, чтобы это все было поближе к осужденным. Комиссия рассматривает поступившие документы и формирует некоторое мнение по вопросу о том, можно ли это лицо миловать или нет? Причем если у кого-то есть сомнения, то нужно понимать, что это не способ исправления судебных ошибок. Помилование так преподносить не следует. Помилование – это способ проявить гуманизм.
Короче, для подготовки работы комиссии по помилованию и создали – они подробно изучают материалы, ходатайства, а потом формируют пакет документов и отправляют его Президенту РФ. Фактически право миловать или не миловать по-прежнему у Президента РФ, а эти обеспечительные функции, которые позволяют ему реализовывать это полномочие, осуществляются на уровне субъекта РФ.
Насколько это возможно с точки зрения модели федеративных отношений? Для этого нам и дан 2 вопрос. Передача полномочий осуществляется уже после их разграничения, она предполагает не отчуждение полномочий от первоначального носителя, а для осуществления. Вот самый известный способ передачи полномочий для осуществления записан в ст. 26.3 ФЗ № 184 – могут передаваться посредством принятия ФЗ. Там прописывается, что должен содержать такой ФЗ, там указано про финансирование и так далее. В общем, там написано, что из закона о передаче полномочий для осуществления должно быть видно, какие полномочия передаются, а также финансирование, которое отличает передачу и разграничение. Разграничение – это первичный способ распределения полномочий, и при нем платит тот, за кем полномочие. Передача для осуществления – при ней полномочия продолжают оставаться федеральными, субъект лишь осуществляет эти полномочия, а это значит, что РФ будет финансово обеспечивать осуществление переданного полномочия. Раз РФ передает его для осуществления вместе с деньгами на осуществление, РФ еще и контролирует, как используются средства, как осуществляются полномочия, и даже может забрать полномочия и деньги обратно.
Есть еще ст. 26.8 ФЗ № 184 – соглашение о передаче полномочий – оно заключается в случае, когда по каким-то причинам в силу индивидуальных особенностей субъекта РФ принять ФЗ не получится.
То есть у нас 4 способа – ФЗ, индивидуальное соглашение, принятие Указов Президента РФ, принятие Постановлений Правительства РФ. Вот у нас Президент РФ руководит частью федеральных органов напрямую (силовики, МИД и так далее), а есть те органы, которые управляются министерствами. И в зависимости от этого эти полномочия могут передаваться актами Президента РФ или актами Правительства РФ.
Все ли полномочия можно передать? ПКС № 10-П от 2000 года – КС сказал, что если КРФ закрепила какое-то конкретное полномочие за конкретным органом, то никакими законами, соглашениями нельзя как-то по-иному перераспределить полномочие. Полномочие Президента РФ по помилованию закреплено КРФ за Президентом РФ. Можно ли его передать? С опорой на позицию КС – нет, нельзя. Но у нас Президент РФ не отдал комиссиям право миловать, они занимаются подготовкой. Нужно понимать, что если бы Президент РФ занимался подготовкой сам, то он бы только этим и занимался.
Другое дело, что в задаче комиссии создаются на территории субъекта РФ. 1 позиция – поскольку право миловать остается у Президента РФ, это полномочие никому не передается, а обеспечительные функции можно рассматривать как отдельное полномочие, и его можно передавать. Контраргумент: но тут должна быть надлежащая форма – у нас фигурирует Указ Президента РФ, но такой способ предусматривается, когда передаются полномочия ФОИВ, руководство которыми осуществляет Президент РФ; здесь же помилование не входит в полномочия ФОИВ, и такая форма здесь неприменима. 2 позиция – если же подготовительная функция является частью полномочия по помилованию, то тогда происходящее тем более выглядит сомнительно с точки зрения федерализма, потому что в КРФ есть статья, посвященная принципам федеративного устройства.
В нашей ситуации получается, что полномочие федеральное, это полномочие исключительно Президента РФ, но для помощи ему создаются комиссии в субъектах, и нигде не написано, что федерация будет платить за осуществление этих функций. Комиссия должна где-то собираться, иметь возможность запрашивать дополнительную информацию – нужна канцелярия. Если исходить из того, что в комиссию входят не последние люди, которых можно допустить до решения проблемы, и некрасиво взваливать на них обязанности технические – нужен секретарь и так далее. Все это требует денег. Проблема в том и состоит – почему субъект за свой счет занимается обеспечением деятельности Президента РФ.
Раньше комиссия по помилованию была 1 – на федеральном уровне. Но она была завалена работой, потому что со всей РФ туда шли прошения, а там люди работали безвозмездно. Для этого создали тему с комиссиями в субъектах. Это правильно в том смысле, что каждая комиссия получает часть нагрузки. Другое дело, что вариант, который установлен Указом Президента РФ в задаче, с федерализмом не очень относится, потому что непонятно, на каком основании субъект РФ должен обеспечивать деятельность Президента РФ.
Есть ст. 26.3-1 ФЗ № 184 – она позволяет иногда участвовать субъектам РФ в осуществлении полномочий РФ за счет собственных средств. В теории можно было бы допустить принятие ФЗ о создании таких комиссий за счет субъектов по их желанию. Но тогда была бы возможна ситуация, когда в некоторых субъектах такие комиссии созданы, а в некоторых – нет. И вся система бы полетела.