К-72-73-6
Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
Ст.73 Конституции РФ:
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Ст.6 ФЗ-131:
1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
…правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ
Решение:
Формулировка проблемы: 131-ФЗ устанавливает рамки полномочий органов государственной власти субъектов РФ уже (в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ), чем они следуют из Конституции. Несмотря на то, что речь идет о предмете, находящемся в совместном ведении Федерации и субъектов РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72 КРФ), в данном конкретном случае речь идет о полномочии в рамках совместного ведения, которое закрепляется за органами субъекта РФ и по смыслу конституционной нормы ст. 73 Субъект РФ вправе осуществлять правовое регулирование самостоятельно разрешения федерального законодателя в виде прямого указания на это в законе ему не требуется.
Ст. 72 Конституции говорит об отнесении установления общих принципов организации системы ОМСУ к предмету совместного ведения. Таким образом, по данному вопросу принимаются ФЗ, на основе которых и происходит дальнейшее регулирование соответствующих вопросов субъектом РФ. 73 ст. Конституции устанавливает правило определения полномочий субъекта РФ по остаточному принципу. 131 ФЗ относит полномочие по правовому регулированию организации МСУ к ведению субъекта.
Итак, используя системный анализ, в данной коллизии можно выделить несколько проблем: является ли правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления общим принципом в соответствии с Конституцией РФ; насколько остаточный принцип определения полномочий, сформулированный в ФЗ 131, соответствует тому же принципу, сформулированному в Конституции.
Понятия общих принципов нет в законодательстве. Обратимся к практике Конституционного Суда РФ. Так, позиция КС - что к общим принципам можно отнести довольно широкий круг вопросов, так как нет законодательно закрепленного их перечня. Выход видится в том, чтобы закрепить соответствующий перечень на уровне федерального законодательства или хотя бы ввести четкие критерии, позволяющие разграничить общие принципы от иных вопросов.
По поводу определения полномочий по остаточному принципу неопределенно. Так, ФЗ 131 говорит, что по остаточному принципу определяются полномочия РФ, в то время. Когда Конституция напротив, указывает, что полномочия по остаточному принципу определяются за субъектом РФ. При этом и в ФЗ, и в Конституции говорится про пределы ведения. Представляется, что для начала федеральному законодателю следует определиться именно с этими пределами ведения. Также, ситуация, когда нельзя определить конкретный объем полномочий государственной власти в сфере МСУ, создает угрозу для чрезмерного вмешательства ОГВ в МСУ, что недопустимо в силу ст. 12 Конституции. Так, по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ Федерация принимает соответствующие ФЗ, в которых устанавливает общие принципы и положения по тому или иному вопросу, а субъекты РФ занимаются дальнейшим развитием положений данных ФЗ. Необходимы четкие установления на федеральном уровне полномочий в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ по установлению общих принципов организации МСУ как для РФ, так и для субъектов РФ.
Ч.1 ст.72 Конституции РФ определяет предмет совместного ведения в сфере организации МСУ, т.к. опираясь на сферу совместного ведения, можно говорить о разграничении полномочий по правовому регулированию в этой сфере между федерацией и субъектами. ст.73 зафиксирована как принцип, определяющий по остаточному принципу круг полномочий субъектов РФ, т.е. вне пределов ведения РФ, полномочий РФ по предметам совместного ведения. Тем не менее, 131-ФЗ указывает на более детальные вопросы правового регулирования МСУ в субъекте РФ и только в случае и порядке, предусмотренном 131-ФЗ. Т.е. по отдельным вопросам 131-ФЗ является единственным нормативным актом, который устанавливает пределы регулирования субъекта РФ в соответствующих сферах.
Также ФЗ расширяет пределы регулирования вопросов организации МСУ, чем ст.72 – установление общих принципов. Однако, само понимание общих принципов неопределенное, если обратить внимание на практику КС. Так в Якутском деле КС указал, что понятие общих принципов достаточно широкое. И законодатель должен определить круг общих принципов. Так что, несмотря на расхождение формулировок, конституционное толкование правового регулирования должно быть в том ключе, что 131-ФЗ говорит об общих принципах, хотя так не написано.
Проблема понимания остаточного принципа. Т.е. ст.73 фиксирует остаточный принцип, по средствам того, что исчерпывающим образом нужно определять полномочия федерации, за рамками этих полномочий полномочия субъектов должны быть определены не путем перечисления, а путем остаточного принципа, т.е. все, что за рамками. А 131-ФЗ применяет другое регулирование, указывая, что, все иные вопросы законодательного регулирования, кроме тех, которые прямо закреплены за субъектом, регулируются федерацией. Т.е. допустимо ли применять остаточный принцип в установлении соответствующих полномочий субъекта.
возникает необходимость на федеральном уровне более детального регулирования полномочий субъектов по предметам совместного ведения. В связи с этим ст.73 необходимо связать со ст.76 ч.2, а именно ФЗ принимается по предметам совместного ведения, и они устанавливают разграничение полномочий, таким образом, они определяют, какие именно полномочия субъекты РФ осуществляют, в том числе в сфере правового регулирования.
Следовательно, МСУ обладают всей полнотой государственной власти на своей территории, а именно вправе принимать МНПА и фиксировать положения в уставе Муниципального образования для дальнейшего их исполнения, кроме тех полномочий, которые определены в ФЗ РФ, НПА РФ, законов субъектов и НПА субъектов РФ.
Насколько допустимо подзаконное регулирование вопросов совместного ведения, к которым относятся общие принципы организации МСУ, с учетом того, что вопрос организации МСУ является предметом совместного ведения? Если КРФ говорит о предмете совместного ведения об общих принципах, то ФЗ расширяет этот предмет и говорит о правовом регулировании организации. Вопросы организации общих принципов являются частью вопросов организации МСУ. Но само регулирование вопросов организации МСУ шире, оно включает в себя не только федеральное регулирование, но и муниципальные (МПА относятся к актам подзаконного регулирования). Употребляя термин «вопросы организации», ФЗ дает разграничение между всеми тремя уровнями власти. Далее ФЗ подменяет предмет конституционного регулирования — не общие принципы, а уже вопросы организации. Вопросы организации МСУ — это вопросы муниципальные, за исключением ГФЗ, потому что там вопрос организации МСУ является их предметом.
Подзаконные акты не регулируют вопросы разграничения, поэтому они в ст. 76 не упомянуты, они регулируют вопросы административной деятельности по реализации федеральных полномочий, а без правового регулирования административная деятельность у нас невозможна.