К-5-131

Статья 5 Европейской Хартии

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.

Часть 2 Статья 131 Конституции РФ

2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий

Решение:

Обе представленные статьи говорят о необходимости учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется МСУ (территорий муниципальных образований). Но все-таки нельзя сказать, что эти нормы абсолютно одинаково сформулированы. Так, Хартия говорит, что изменение соответствующих границ допускается «только с учетом мнения населения», также отдельно указывает на референдум, а Конституция не содержит каких-либо определенных правил для учета мнения. Отсюда основная проблема: как следует понимать необходимость учета мнения населения при изменении границ МО?

Для решения данной проблемы необходимо разобраться, что именно сформулировано в Хартии и как она применяется в РФ. Итак, представляется не случайным отдельное указание Хартии на референдум. Референдум относится к формам непосредственного осуществления населением МСУ, что предполагает обязательность ОМСУ действовать в соответствии с решением, принятым на референдуме. Таким образом, приходим к тому, что Хартия подразумевает под учетом обязательное соответствие, то есть тут учет носит не консультативный характер, а определяющий. Из Конституции такой вывод прямо не следует, что порождает некоторую правовую неопределенность по данному вопросу, ибо простое указание на учет мнения не предполагает обязательного соответствия ему деятельности ОМСУ, что говорит о консультативном характере такого мнения. 

А как вообще у нас применяется Хартия, всегда ли необходимо ее прямое применение? Хартия зачастую содержит формулировки, позволяющие законодателю самостоятельно по своему усмотрению регулировать отдельные вопросы, в этом проявляется гибкость норм Хартии. У нас в коллизии как раз имеется такое указание: «где это допускается законом». Следовательно, здесь МО должно стремиться к учету мнения населения таким образом, чтобы оно (мнение) носило определяющий, а не консультативный характер, то есть стремиться к решению данного вопроса посредством проведения местного референдума. Но в то же время допускается и иное регулирование. Также следует упомянуть и о 131-ФЗ, который предусматривает особую процедуру голосования населения по вопросу изменения границ МО. Однако решение, принятое на таком голосовании, все равно не наделяется силой решения, принятого на референдуме, что прямо следует из 131-ФЗ. 

Практика КС говорит о предпочтительности проведения референдума по вопросам изменения границ МО. КС: изменение границ, при котором возможна опосредованная форма учета мнения населения должно быть таким, чтобы не происходило передачи другому муниципалитету существенной территории, которая приводила бы к изменению правового статуса того муниципалитета, территория которого передается и чтобы эта территория не имела жизненно важного значения для местного населения данного образования. Однако все-таки предпочтительнее проведение референдума. 

Законодатель должен исходить из того, что в случае если территориальное изменение затрагивает интересы большинства, то надо привлекать население непосредственно.

Итак, прямого противоречия между указанными статьями нет, так как Хартия в данном случае допускает отступление от ее норм, проявляет свою гибкость, при этом нет противоречия самому духу Хартии, ее основным началам, лишь параметры реализации принципа регулируются по собственному усмотрению законодателя, что в силу прямого указания Хартии допустимо.