К-34-38-3
Статья 34 ФЗ №131
1. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
2. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Статья 38 ФЗ № 131
1. Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования.
Статья 3 ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и МО»
2. Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.
Решение:
В данном случае ст. 34 131-ФЗ говорит о факультативности контрольно-счетного органа, ст. 38 того же ФЗ предусматривает возможность избрания такого органа на муниципальных выборах или посредством его формирования представительным органом (2 варианта). Ст. 3 6-ФЗ говорит лишь об одном варианте формирования контрольно-счетного органа – посредством представительного органа МСУ, при этом не называя контрольно-счетный орган факультативным.
Таким образом, основная проблема: определение статуса соответствующего органа и порядка его образования, что затрагивает принцип самостоятельного определения населением структуры ОМСУ.
Так как в данной коллизии затрагивается финансово-бюджетный вопрос, то необходимо обратиться к нормам бюджетного законодательства, ибо именно БК является по данному вопросу основным НПА (тут тоже есть проблема в соотношении БК и 131-ФЗ, так как данные нормы содержат два предмета регулирования – финансовый контроль и организационная структура ОМСУ). Так, БК РФ предусматривает обязательное наличие финансового контроля на местном уровне. Означает ли это обязательность создания отдельного органа МСУ? Нет, не означает, так как, например, представительный орган также может заниматься осуществлением указанного контроля. Однако, в последнем случае очень сложно добиться эффективности контроля, что вполне понятно, ведь финансовый контроль в идеале должен быть максимально независимым. В случае отнесения такого полномочия на обязательный ОМСУ (по смыслу 131 ФЗ), независимости и беспристрастности добиться будет очень сложно, как следствие – нельзя будет говорить о правомерности расходования тем или иным субъектом МСУ бюджетных средств. Таким образом, создание контрольно-счетного органа в МО хоть и не является обязательным, однако видится весьма предпочтительным в виду объективных факторов.
Что касается порядка формирования контрольно-счетного органа, то тут также, на мой взгляд, следует отказаться от непосредственного его избрания населением. Такая позиция обусловлена тем, что члены соответствующего органа должны в первую очередь обладать высоким уровнем профессионализма, соответственно выборы не могут являться гарантией защиты от того, что на соответствующие должности придут некомпетентные лица. Ввиду этого формирование контрольно-счетного органа ПО МСУ представляется более эффективным, так как тут уже будут присутствовать объективные критерии.
Итак, между указанными нормами существует некоторая неопределенность, так как 131-ФЗ по вопросам организации МСУ является основным, все остальные акты не должны ему противоречить, в то же время 6-ФЗ вводит несколько иное регулирование. И на первый взгляд тут следует пойти по пути наименьшего сопротивления – применять 131 ФЗ. Однако не стоит забывать о том, что тут затрагиваются и бюджетные отношения, ввиду чего следует обращаться к бюджетному законодательству – БК, а вот с ним у 6-ФЗ противоречий нет, ФЗ напротив – развивает положения БК. Таким образом, формально нарушения принципа самостоятельности населения по вопросу организации ОМСУ как такового нет – в этой сфере все-таки применяется 131-ФЗ, он является главным. Однако выходом из имеющейся правовой неопределенности представляется внесение соответствующих изменений в 131-ФЗ, что послужит комплексному совершенствованию законодательства.
Другое: Смысл существования такого органа в наличии точной информации о состоянии муниципальной собственности и исполнении местного бюджета. Что это за орган с точки зрения обязательности его создания? 131-ФЗ перечисляет следующие обязательные органы – представительный орган, ГМО, МА. И контрольный орган к числу обязательных не относится. Однако представительный орган обязан осуществлять последующий контроль за исполнением бюджета. В связи с этим возникает вопрос, как это можно чисто технически делать в отсутствие контрольного органа. Т. е. функция по осуществлению финансового контроля обязательная. Вопрос в том, порождает ли обязательность этой функции необходимость создания такого органа в каждом МО. Представляется, что нет – форма осуществления данной функции остается на усмотрение муниципальных образований. Т. е. можно сказать, что контрольный орган ен является обязательным с той точки зрения, что его необязательно создавать во всех муниципальных образованиях. Поселения могут передать функцию об осуществлении финансового контроля может передать муниципальному району. С другой стороны закон об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов не устанавливает обязанности создания контрольных органов муниципального образования и ответственности за отсутствие тоже нет. Говоря об обязательности контрольного органа можно сделать вывод, что контрольная функция обязательна, а форма ее реализации – есть варианты развития событий.