История

Структура управления СССР рассматривается как результат конструирующей деятельности субъекта власти и созданный им механизм, где детали и способы их соединения в целое по меньшей мере не случайны. Элементами этого механизма были функциональные места в системе управления -- должности государственных служащих. Власть складывалась из упорядоченного набора должностей и отношений между ними.

В правоведении выделяют несколько уровней государственных иерархий: макроструктуру, мезоструктуру и министруктуру. Макроструктура в конечном счете соответствовала административно-территориальному делению страны на союзные республики, области, края, районы и поселения. Мезоструктура задается внутренним строением органов государственного управления и в данной работе не анализируется. Министруктура -- это должности и отношения между ними.

В советском правоведении обычно анализировались три ветви власти: административная, представительская и контрольная. Административная ветвь была образована государственными органами управления производством, распределением, потреблением, учетом, обороной и безопасностью страны, а также правоприменяющими органами. Представительская ветвь была образована Советами народных депутатов и их органами управления. Контрольная ветвь была сформирована государственными органами, в функцию которых входит законо- и нормоохранительная деятельность (прокуратура, народные суды, Государственный арбитраж, Комитет народного контроля, Госатомнадзор и аналогичные общегосударственные контрольные институты), а также структурными подразделениями министерств и ведомств), осуществляющими надзор за соблюдением норм и правил (санитарно-эпидемиологические станции Минздрава, охотинспекции и др.).

В дополнение к названным трем ветвям власти в данной работе введено понятие о четвертой, политической -- Коммунистической партии Советского Союза, которая, согласно параграфу 6 Основного закона государства, отмененному только в 1990 году -- была элементом общей структуры власти. КПСС была представлена иерархизированной совокупностью должностей в партийных комитетах разных уровней макроструктуры.

Должности в ветвях власти были строго фиксированы, как в служебных телефонных справочниках. Перечни должностей для функционеров системы управления выступали схемами поведения, они указывали, к кому и по какому вопросу необходимо обращаться для решения конкретных вопросов.

Сама суть вопроса:

В конце 1950-х гг. советское правительство поставило задачу по созданию новой материально-технической базы народного хозяйства, что потребовало не только системной модернизации структурообразующих секторов экономики, но и устранения негативных тенденций в системе управления и планирования народным хозяйством. В итоге была предпринята самая масштабная реформа планово-распорядительной системы советского государства.

К середине 1950-х гг. советская промышленность стала многоотраслевой и сложной в управлении. Так, валовая продукция крупной промышленности в СССР в 1957 г. возросла по сравнению с уровнем 1950 г. более чем в 2 раза. В этих условиях ведомственная система управления и планирования производством из единого центра становилась препятствием оперативного и комплексного развития хозяйства экономических районов СССР.

В этой связи показательными являются критические замечания в адрес Госплана СССР, высказанные депутатами Верховного Совета СССР на заседании сессии 7–8 февраля 1957 г. Депутаты отмечали, что действующая система управления и планирования негативно отражается на специализации и комплексном развитии экономических районов. Подчеркивалось игнорирование Госпланом и Госэкономкомиссией хозяйственных интересов местных Советов и узковедомственные позиции центральных ведомств при решении хозяйственных проблем регионов.

Наличие «ведомственных границ» было признано и на правительственном уровне в ходе февральского Пленума ЦК КПСС в 1957 г. На данном Пленуме было принято окончательное решение о переходе к новой форме управления промышленностью и строительством.

В этой связи целью работы является выявление особенностей перераспределения полномочий в сфере экономического планирования, проблем реализации полученных прав совнархозами и итогов изменения механизма планово-распорядительной системы в процессе реализации реформы системы управления и планирования в СССР в 1957–1962 гг.

Рассматривая историографический аспект проблемы можно отметить ее ограниченный характер. В основном проблемы изменения системы планирования экономикой рассматривались в рамках отдельного сюжета в историко-правовых экономических исследованиях и в работах по истории трансформации системы управления экономикой, которая была предпринята в 1957 г.

10 мая 1957 г. на седьмой сессии Верховного Совета СССР был принят Закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» и введена система совнархозов.

Реформирование системы управления экономикой потребовало внесения изменений в структуру центральных планирующих органов. Значительной реорганизации подвергся Госплан СССР. Еще в июне 1955 г. из Госплана СССР была выделена Государственная комиссия по перспективному планированию народного хозяйства (Госплан СССР) и Государственная комиссия по текущему планированию народного хозяйства (Госэкономкомиссия СССР). На Госплан СССР была возложена функция по разработки пятилетних и перспективных планов и контроль за их исполнением. Госэкономкомиссия СССР занималась разработкой годовых и квартальных планов развития народного хозяйства. Образованные общесоюзные планирующие органы просуществовали недолго. Уже в мае 1957 г. Госэкономкомиссия СССР была упразднена, а Госплан СССР получил новую структуру в составе десяти сводных экономических отделов, двадцати двух отраслевых отделов и управления делами, но самое главное он превратился в научный планово-экономический орган, потеряв прежние управленческие рычаги.

В планирующих органах встал вопрос и об изменении существующей практики планирования. При этом в качестве основного недостатка сложившейся практики планирования отмечалось медленное внедрение принципа непрерывности в планировании. В результате было принято предложение Госплана СССР о разработке проекта плана развития народного хозяйства СССР на 1959–1965 гг. на основе разрабатываемой генеральной перспективы и начата работа по совершенствованию форм и методов планирования на основе перспективных планов.

Согласно Положению о Совете народного хозяйства экономического административного района, утвержденному постановлением Совета министров СССР 26 сентября 1957 г. совнархозы были наделены большим объемом прав и полномочий в области планирования. При этом хозяйственные позиции регионов усиливались попытками руководства совнархозов еще более расширить объем своих хозяйственных прав за счет получения права перераспределять капиталовложения между отраслями.

Следовательно, введенная система управления 1957 г. определила изменения в структуре аппарата плановых органов, в содержании и методах их работы, и в целом в планово-распорядительной системе. Хотя Госплан СССР стал выполнять основную функцию в народном хозяйстве СССР – обеспечение единства управления по средствам общего планирования, распределение фондов, но с юридической точки зрения он потерял влияние на процессы планирования и снабжения, переданные в новые хозяйственные структуры – совнархозы. Даваемые Госпланом указания для совнархозов были обязательно только в той степени, в которой в силу действующего законодательства Госпланам было поручено регулирование тех или других отношений в плановой области, контроля за выполнением плана.

Руководители совнархозов жестко критиковали деятельность Госплана, отмечая его неслаженную работу при разработке и утверждении планов для совнархозов. В итоге, в новой системе управления экономикой совнархозы смогли самостоятельно определять экономические направления развития административных районов по средствам разработки хозяйственных планов и их предоставления на утверждение в Госплан, а также получили значимое право распоряжаться ресурсами. По сути, изменилась вся система планирования, так как совнархозы формально становились равноправными субъектами процесса планирования.

Получив возможность перспективного планирования хозяйства собственных экономических районов, совнархозы активно начали развивать промышленность. Они предпринимали меры по устранению территориальных производственно-экономических связей, которые сложились в районах как результат отраслевых связей, создававшихся отдельными центральными ведомствами ранее. В центральных и южных районах страны основной формой мобилизации резервов производства являлось развитие промышленных комплексов вокруг сложившихся промышленных ядер районов на основе углубления специализации и экономической связанности их хозяйства. В восточных районах СССР ситуация отличалась. Основную ставку в этих районах делали на усиление использования природных богатств и развития обрабатывающей промышленности, в виде создания новых целостных, экономически завершенных районных производственных комплексов. В итоге совнархозы становились своеобразными хозяйственными координирующими центрами по развитию экономики административных районов [28, л. 35].

В то же время нельзя не признать, что совнархозы испытывали большие трудности при решении вопросов комплексного развития промышленных районов. Особенно это было видно в районах нового освоения на востоке страны [28, л. 40].

В первые годы существования совнархозов их деятельность характеризовалась положительно. Начальник ЦСУ СССР В.Н. Старовский в докладной записки в Совет Министров СССР отмечал, что «за год, предшествующий организации совнархозов, производство валовой продукции промышленности в целом по СССР увеличилось на 9,6%, то за первый год работы совнархозов (с июля 1957 по июнь 1958 г.) оно увеличилось на 10,4%, за второй год работы совнархозов (с июля 1958 г. по июнь 1959 г.) – на 10,7%. За девять месяцев 1959 г. производство промышленной продукции возросло более, чем на 11%» [29, с. 375]. Постепенно успехи в экономическом развитии совнархозов сменялись замедлением темпов промышленного развития экономических районов. Уже в 1960 г. темпы роста экономики снизились до 9,5%, а в 1963 достигли 8,1% [29, с. 375]. Это было связано с объективными проблемами нехватки строительных мощностей, кадровыми проблемами в самих совнархозах, так и с субъективными проблемами [14, с. 95].

Показательно, что хозяйственную инициативу совнархозов сковывали действия центральных планирующих органов, игнорируя их права и препятствуя реализации хозяйственных интересов экономических районов. Председатель Пермского совнархоза А.Г. Солдатов на совещании председателей совнархозов в 1957 г. в Госплане СССР отмечал, что «Госплан РСФСР игнорирует полномочия председателей совнархозов в руководстве совнархозов. Работники Госплана РСФСР смотрят на председателей совнархоза как на провинциалов, недостаточно разбирающихся в общей линии развития промышленности» [25, л. 99–100]. С юридической точки зрения у совнархозов не было ведомственной административной подчиненности, и они обладали достаточно широкими правами для осуществления деятельности в области планирования хозяйства региона. Фактически же еще советские исследователи отмечали зависимость новых хозяйственных структур от плановых органов, что ограничивало их права в области разработки и реализации планов [4, с. 43]. Госплан существенно затягивал вопросы специализации и рационализации кооперированных связей, которые ставили перед ними совнархозы, строя свою деятельность исходя из старых централизаторских условий [25, л. 62].

Актуальной для хозяйства совнархозов, как показало совещание, состоявшееся 14–18 марта 1961 г. по вопросам непрерывности в планировании была и проблема ведомственности в планировании хозяйства районов, которая на тот период все еще не была преодолена [22, л. 33]. Нерешенность именно этой проблемы создавало ситуацию, при которой в некоторых районах страны образовывались несоответствия между уровнем развития крупной промышленности и обслуживающими ее отраслями. В качестве основных мер решения проблемы назывались меры по пресечению практики многократного изменения планов, а самое главное введение системы непрерывного планирования. В то же время предоставление совнархозам широких прав по планированию народного хозяйства административных районов приводило к «сползанию» руководства совнархозов на «местничество» [28, л. 8, 40], что часто поддерживалось местными партийными и советскими органами [14, с. 183] и направлению средств на другие цели [20, т. 1, с. 309; 29, с. 424].

На проведенных внеочередных областных и краевых партийных конференциях в РСФСР в декабре 1958 г. много критических замечаний было высказано по поводу плановой деятельности совнархозов [21, л. 2]. Делегаты отмечали неудовлетворительное положение с планированием, затягивание вопросов перспективного развития территорий. На июльском Пленуме ЦК КПСС 1960 г. было отмечено, что совнархозы часто нарушали плановую дисциплину и срывали выполнение планов, плохо вели работу в области научно-технических разработок, слабо использовали производственные мощности, неумело расставляли инженерно-технический персонал, а также отмечался недостаточный уровень организационно-экономической работы [9, с. 87]. Все эти факторы объективно влияли на снижение экономических показателей совнархозов.

Ухудшения экономических показателей деятельности совнархозов привело к усилению централизаторских тенденций в системе управления и пла- нирования народным хозяйством страны. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26 апреля 1961 г. вводилась сетка из 17 крупных

экономико-географических районов [32, ст. 59]. Ноябрьский Пленум ЦК КПСС 1962 г. принял решение об укрупнении совнархозов. Как отметил Н.С. Хрущев, в докладе на ноябрьском (1962 г.) пленуме ЦК КПСС, «создание укрупненных совнархозов будет способствовать преодолению местнических тенденций, попыток строить замкнутое хозяйство, получать побольше материальных ресурсов и средств на капитальное строительство даже тогда, когда это не вызывается необходимостью в ущерб государственным интересам».

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 декабря 1962 г. на территории РСФСР вместо 67 образовалось 24 совнархоза. Предполагалось наделить укрупненные совнархозы широкими правами [1, с. 1]. Но в итоге экономические районы потеряли большую часть приобретенных в начале реформы хозяйственных прав. После реорганизации экономического, административного районирования и образования укрупненных экономических районов, функции Советов по координации и планированию фактически стали выполняться крупными совнархозами и Госпланами союзных республик [31, с. 46].

Можно констатировать, что в результате проводившихся в конце 1950-х – начале 1960-х гг. реформ системы управления и планирования советской экономикой регионы формально получили большой объем прав и полномочий по планированию собственного экономического развития. Эти права и полномочия в действительности зачастую ограничивались действиями центральных планирующих органов и ведомств. В то же время нельзя согласиться с бытующим мнением в отечественной историографии, что эти реформы коренным образом не изменили существовавшего до этого принципа механизма управления и планирования и являлись формальной перестройкой государственного управления на прежних административных основаниях. Ведь как известно, наиболее крупные совнархозы, применяя новые полученные инструменты в сфере планирования и перераспределения ресурсов, смогли добиться решения по размещению на своей территории крупнейших индустриальных проектов и начать их реализацию. Именно эти проекты уже после начавшейся централизации системы управления и планирования оставались локомотивами развития региональных экономик.

В начале 1960-х гг. темпы экономического развития экономических районов замедлились. Но, как нам кажется, замедление темпов экономического развития в среднесрочной перспективе не может свидетельствовать о неэффективности деятельности совнархозов. Изменение планово-распорядительного механизма дало возможность многим региональным партийным и хозяйственным властям включить в перспективный народнохозяйственный план страны формирование в их регионах крупнейших предприятий. На их базе, зачастую, возникли новые ТПК, которые работали не на краткосроч- ную, а на долгосрочную перспективу экономического развития регионов. И с этой точки зрения нерационально выглядит политика центральных вла- стей по ограничению прав совнархозов с параллельным их укрупнением в 1962 г. и дальнейшее усиление централизаторских тенденций в экономике.

Итог:

Структурная организация власти накладывала существенные ограничения на возможности ее изменения. Она допускала только такие изменения, которые не затрагивали ее сущности. Этому много примеров -- от неудачных попыток Н.С.Хрущева лишить партию ее структурообразующей роли разделением партаппарата на промышленные и сельскохозяйственные парткомитеты до экономических реформ 1965 и 1979 гг., нацеленные на перевод промышленности и сельского хозяйства из административной юрисдикции в сферу действия экономических законов.

Однако внутренние напряжение были очень велики, и когда они дополнялись давлением со стороны мирового сообщества, то система вынуждена была меняться. За 70 лет ее существования сформировались три основных направления изменений, не затрагивающих основ.

1. 1. Персональные изменения -- снятие или перемещение конкретных людей с одной должности на другую. Принцип номенклатурности накладывал определенные ограничения на перемещения с должности на должность. В частности, функционер удалялся из системы управления только в случае, когда становилось общеизвестным нарушение норм и правил системы. Но и при этом было необходимо согласие парткомитета, в номенклатуре которого находится должность.
2. 2. Перемещение обычно совершались на одном уровне иерархии, где из-за описанного выше умножения статусов вследствие членства в координирующих органах были возможны повышения и понижения. Довольно часто перемещения означали изменение государственных приоритетов, но не статуса руководителя. Назначение человека, занимающего высокий пост, на другую должность (с сохранением членства в координирующем органе управления) означало увеличение роли отрасли или ветви власти в народном хозяйстве или политической структуре.

1. 3. Персональные изменения во власти не могли в принципе ее изменить, более того, только стабилизировали ее. Однако эти изменения функционерами власти каждый раз воспринимались как революционные, так как за годы пребывания на должности субординационные и координационные отношения во многом выстраивались как личные отношения. Поэтому персональные изменения на высших уровнях иерархии для функционеров низших уровней были чреваты многими, часто неприятными, последствиями. Обычные процессы смены управляющей элиты, отработанные в традиционных общностях, не испытавших революционных преобразований, в системе управления советским обществом носили чрезвычайный характер.

1. 4. Преобразование ветвей власти. Этот вид изменений происходил как разделение или слияние министерств и ведомств, формирование новых отраслей и подотраслей, отделов в партаппарате, исполкомах местных Советов, контрольных органов и т. п. Сюда же можно отнести формирование новых форм координации, таких как советы трудовых коллективов или советы директоров предприятий и организаций. Преобразования ветвей власти отражали динамику государственных приоритетов, повышение или понижение статуса отраслей и подотраслей народного хозяйства. В качество примера такого рода изменений можно привести создание совнархозов (1961 год), формирование Госагропрома (1985 год) из шести отраслевых министерств, и создание областных Главных производственно-экономических управлений, объединявших предприятия местного подчинения в областном блоке.

Преобразования власти были нейтральны к системе управления СССР в целом. Эволюция ее шла в основном следующим путем: напряжения в производственной и социальной сферах осознавались руководителями государства и партии как дефицит того или иного продукта, ресурсов, инструментов управления. И каждый раз осознание дефицита сопровождалось формированием министерства или ведомства, призванного этот дефицит ликвидировать. В итоге административная ветвь разбухла (к середине 80 годов) в высшем блоке макроструктуры почти до 100 министерств и ведомств и стала практически неуправляемой.

Изменения в уровнях иерархии. Этот путь эволюции был связан с формированием новых или ликвидацией старых уровней иерархии. Так были сформированы бюро Совета Министров Союза (1982 год) и союзных республик. В течение многих лет обсуждался вопрос о переходе от трехзвенной системы управления производством к двухзвенной. Звеном при этом считался один блок макроструктуры, союзный, республиканский и областной. К этого рода изменениям можно отнести и ставшее традиционным сокращение аппарата управления. Последнее мероприятие весьма любопытно по последствиям, так как ни одно сокращение кадров не приводило к уменьшению реальной занятости в системе управления обществом, скорее, наоборот. Дело в том, что ликвидация должности в одной ветви власти вызывала напряженность по всему уровню иерархии на функциональных местах, сопряженных с этой должностью. Это связано с описанной выше процедурой согласования решений по уровню иерархии во всех ветвях, без чего было невозможно принятие решений. Отсутствие одного функционального места в ветви власти автоматически переносило процедуру согласования на более высокий уровень, т. е. увеличивало нагрузку на высших функционеров.

Примерно такие же следствия вызывало и введение в иерархию повой должности, не связанной с должностями в других ветвях власти. И совершенно независимо от намерений руководителей государства любое сокращение аппарата управления, если оно не было достаточно продумано (а ни одно из них не было продумано), приводило к его росту: иерархии в ветвях власти были способна к "затягиванию" повреждений, нанесенных насильственными действиями, когда вместо одного удаленного функционального моста возникало несколько других в этой же или сопряженных ветвях. Сокращения аппарата давали обратные по отношению к идее сокращения результаты: иерархии разбухали, теряли структурную упорядоченность и определенность целей функционирования. В основном это касается мезоструктуры, не рассматриваемой в данной работе. Дело в том, что за каждым функциональным местом в ветвях власти находился вполне определенный аппарат -- отделы, управления, референтуры, консультанты, службы, исследовательские и консультационные институты. Эти подразделения мезоструктуры выполняли роль своеобразного демпфера сокращений аппарата: освобожденные от должностей поглощались мезоструктурой и по мере необходимости освобождались из нее, занимая старые или новые должности.