ИСТОЧНИКИ

КС по жалобе Гуртуева: ЕХ МСУ — акт более высокого уровня по отношению к внутреннему законодательству. Приоритет выражается в обязательности восприятия принципа, а то, как он будет реализован, зависит от национальной правовой системы и традиции. По многим вопросам Хартия предлагает только рамочное регулирование — нет жестких принципиальных правил, а дает лишь альтернативные возможности для реализации межмуниципального сотрудничества. Гибкий подход Хартии к установлению законодательного регулирования. 

ФЗ-131 — устанавливает собственный приоритет над другими законами в части регулирования вопросов организации МСУ (например, ч. 3 ст. 5). + ПКС №13-П 2004: подчеркнута особая роль кодифицированного НПА в правовой системе, поскольку представляет собой комплексное регулирование определенного предмета и в целях согласованности правового регулирования необходимо, чтобы именно в этом акте соответствующая норма содержалась. Поэтому если мы говорим о приоритете, то имеем в виду, что предмет регулирования должен соблюдаться и в регулировании этого вопроса организации МСУ именно данный закон имеет приоритет по сравнению с остальными. Чтобы обеспечить приоритет данного закона, в нем должно содержаться соответствующее положение о приоритете, чтобы обеспечить согласованное нормативно-правовое регулирование. Однако справедливо сделать оговорку о том, что в действительности никакого приоритета безусловного не существует, есть только попытка отграничить предмет регулирования данного закона и указать на то, что он должен включаться именно в этот закон, а не в какие-то другие акты. 

(Допустимость подзаконного регулирования!) ПКС по делу о Лесном кодексе 1-П 1998 г.: свобода федерального законодателя в усмотрении того, что он будет регулировать и каким образом устанавливать разграничение. Единственное, он поставил в качестве внешней границы, за которую нельзя выходить федеральному законодателю — это то, что что-то должно быть на регулирования субъектам РФ. Это обязательное требование КРФ, поскольку по вопросам совместного ведения принимаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ним законы и иные НПА субъектов РФ. Если ФЗ нет, то у субъектов есть право опережающего регулирования.

Как соотносится с принципом самостоятельного определения населением структуры ОМС (ст.131 КРФ) и право субъекта РФ издавать законы об организации МСУ в субъекте РФ? КС: структура — это только перечень, ничего больше. Поэтому порядок формирования и взаимоотношения между органами не имеются в виду КРФ и ФЗ. 

Учет мнения населения при изменении границ МО

КС: субъекты РФ должны привлекать население и обязательно выявлять мнение населения непосредственно, через форму прямой демократии в том числе. 

Вопрос: вроде бы мы учитываем мнение населения, но почему-то в решении представительного органа. КС: такая формулировка не означает, что позиция представительного органа берется просто из каких-то соображений депутатов, а представительный орган и администрация должны выявить мнение населения, прежде чем они будут это решение принимать. Но как будет выявляться — решает субъект РФ.(вывел суд, а не закон!) Однако в отношении городских округов все иначе: есть прямая норма о том, что порядок учета мнения должен определяться законом субъекта.

ВМЗ определены в 131-ФЗ. Что касается внутреннего распределения полномочий уже между представительным органом и администрацией, то появляется возможность использовать законы субъектов для установления дополнительных полномочий представительного органа (ч. 11 ст; 35). Точно такую же компетенцию имеют МО в своих уставах — могут расширить полномочия представительных органов за счет каких-то дополнительных полномочий. (однако исключительные полномочия в ФЗ определены очень широко и под них можно подвести любой вопрос, так что расширение полномочий является не расширением, а конкретизацией ФЗ).

Местный референдум и процедура голосования по отзыву — это совершенно разные виды демократии.

МПА — ст. 2 ФЗ-131. Нормативные МПА представляют собой взаимосогласованную иерархическую систему , являющуюся частью единой системы НПА, объединяющей также федеральные НПА и НПА субъектов РФ.

Соглашения о передаче осуществления части полномочий не = НПА. Эти соглашения имеют регулятивнзое значение, оформляются не в виде НПА, а в виде соглашений. Данные соглашения представляют собой нормативный договор. Эти соглашения являются нормативными потому, что рассчитаны на неограниченное количество случаев применения, они определяют компетенцию МО, имеют даже уставное значение, потому что данными соглашениями могут изменяться те нормы, которые содержатся в уставе. Передаются всегда не ВМЗ, а именно полномочия, ВМЗ остаются за соответствующим субъектом. Это соглашение после его заключения нужно еще утвердить своим НПА. Вступает соглашение в силу только если оба МО приняли соответствующий НПА. 

Устав не принимается через форму прямой демократии, а принимается представительным органом либо на сходе, если представительного органа нет. Не может быть референдума по вопросу принятия устава. Референдум и требования к нему предполагают вынесение на голосование вопросов, на которые надо дать однозначный ответ. Если на референдуме решается вопрос о структуре органов, то это основания внести потом изменения в устав. Логика самого референдума нарушается в том случае, если акт, принимаемый на нем, будет дальше утверждаться компетентным органом (органами юстиции). На референдуме же принимаются акты, которые затем не нуждаются в утверждении. Опубликование и вступление в силу Устава возможны только после того, как предварительный контроль найдет соответствующий документ и он будет зарегистрирован. 

Признаки устава: 

1. подзаконный акт — вытекает из природы деятельности МСУ как деятельности во исполнение закона. 
2. акт учредительного характера
3. основополагающий нормативный акт МО — устав имеет приоритет на территории МО, является основой для иных МПА. 
4. элемент правовой основы местного самоуправления.

О первичном регулировании мы говорим тогда, когда МО само определяет содержание определенных положений устава; вторичное же регулирование проявляется тогда, когда содержание отдельных положений устава регулируется ФЗ или законом субъекта РФ. 

Само МО решает, каким образом будет оформлен официальный источник опубликования МПА и как будут оформлены МПА — никакой закон этого не предусматривает.

Порядок принятия и регистрации устава и внесение в него изменения — это сугубо федеральное регулирование. 

Если законом субъекта не установлено территориальное деление МО, то все вопросы будут решаться в уставе.

Если городской округ приобрел статус города с внутригородским делением, то тут вопрос территориального деления будет решаться законом субъекта РФ (без вторжения во внутреннюю территориальную структуру).

Глава МО может иметь разный статус: может быть председателем представительного органа или главой администрации. В зависимости от этого будут отличаться пределы возможного нормативно-правового регулирования и оформления актами главы МО. Если он выполняет полномочия только главы МО и является председателем представительного органа, то его компетенция будет существенно уже. И как председатель представительного органа он может принимать акты, но это будут внутренние акты по организации внутренней деятельности представительного органа. В отношении местной администрации решения оформляются как акты местной администрации, подписываемые главой местной администрации. Акты местной администрации — это не акты главы местной администрации, а акты самой местной администрации. Акты местной администрации имеют существенное значение, потому что они имеют приоритет и имеют более высокую юридическую силу по сравнению с актами других исполнительных органов. Распоряжениями же оформляются акты по вопросам организации деятельности самой местной администрации (это акты внутреннего характера).

Классификация МПА по содержанию:

1. МПА как правовая форма реализации вопросов местного значения. Такие акты принимаются как непосредственно населением, так и органами, должностными лицами местного самоуправления. То есть речь идет о собственной компетенции. Такие акты могут быть отменены издавшим их органом или судом.
2. МПА как правовая форма осуществления отдельных государственных полномочий — данные акты принимаются только органами и должностными лицами МСУ. Данные полномочия осуществляются за счет субвенций. 
3. МПА по иным вопросам, отнесенным к полномочиям МСУ — речь идет о дополнительных полномочиях, которые реализуются тогда, когда есть дополнительные средства. Принимаются органами и должностными лицами МСУ. 

Рассмотрение проекта МНПА: 1) антикоррупционная экспертиза, 2) оценка регулирующего воздействия. 

Включение в регистр является учетной мерой и связана с информационным мониторингом, но никак не с контрольной деятельностью. У МО есть свобода в реагировании на экспертное заключение. Если с ним не согласны, то можно решать вопрос в судебном порядке. 

Сама по себе административная ответственность связана с невыполнением обязанности направить акт для включения в регистр. Если же эта обязанность выполнены, об адм ответственности уже нельзя говорить, Сам факт реагирования или нереагирование на юридическое заключение органа не представляет собой административного правонарушения.