исполнение
Тема . Исполнение бюджетов в России.
Принципы исполнения бюджетов
1. Принцип казначейского исполнения бюджета, о котором говорила ст.215 БК.
Статья утратила силу, хотя сам принцип остался.
У нас есть доктринальное определение исполнения бюджетов, согласно которому это властная распорядительная деятельность соответствующих органов по обеспечению поступления в бюджеты запланированных доходов, т.е. по администрированию доходов и осуществлению предусмотренных в текущем периоде расходов (+ если есть ИФДБ, то администрирование и по ИФДБ)
Таким образом, мы видим, что исполнение бюджетов распадается на две части: исполнение бюджета по доходам и исполнение по расходам, и в БК мы видим две статьи – ст.218 и ст.219, которые так и называются. И действительно, в этом и состоит суть.
Принцип казначейского исполнения бюджетов предполагает, что все платежи зачисляются на единый счет бюджета, и все платежи осуществляются с этого единого счета бюджета, и осуществляются они уполномоченными органами от имени получателей бюджетных средств. Шевелева добавляет, что уполномоченные органы называются иногда кассирами.
Чтобы разобраться в этом принципе, нужно ответить на вопрос, а какие способы исполнения бюджета, кроме казначейского, еще существуют, кроме казначейского? Шевелева говорит, что есть еще второй альтернативный способ, он называется банковским способом исполнения бюджетов. И тот, и другой способы применяются в современном мире, но мы избрали казначейский способ.
Собственно, в чем заключается разница между банковской и казначейской системой исполнения бюджетов? А эта разница состоит в том, что у нас ни ГРБС, ни КУ к банковским операциям отношения не имеют
У нас единственный банковский счет – это единый счет бюджета, который открывается ФК каждому бюджету в ЦБ. Банковский счет в том смысле, что он открыт всегда в ЦБ. И у нас только ФК осуществляет эти банковские операции, а все остальные участники бюджетного процесса работают только через лицевые счета, и операции с бюджетными средствами от их имени осуществляют эти самые кассиры. Кассирами выступаю финансовые органы, которые и осуществляют операции по расходованию от имени получателей (на федеральном уровне – ФК, на региональном – соответствующий финансовый орган субъекта, на местном – соответствующий финансовый орган МО). Шевелева подчеркивает, что этот принцип обязателен для исполнения всех бюджетов, несмотря на то что ФК существует только на федеральном уровне, принцип существует на всех уровнях бюджетной системы, но на субъектовом и местном уровне казначейское исполнение обеспечивают финансовые органы.
2. Принцип исполнения бюджетов уполномоченными органами
Через этот принцип действует принцип самостоятельности бюджетов, который говорит о том, что бюджетный процесс осуществляется на каждом уровне бюджетной системе собственными уполномоченными органами, и в части исполнения бюджета это будут собственные органы соответствующего уровня
У нас участники бюджетного процесса разные, и разные они применительно к каждому уровню, и в отношении исполнения бюджета это будут соответствующие финансовые органы, ГА, ГРБС и распорядители, если они есть. Т.е. это органы, которые созданы соответствующим публично-правовым образованием и ему подчиняются.
Исключения – глава 13.1 (введение временной финансовой администрации). Применяется в исключительных случаях, когда публичный субъект находится в состоянии несостоятельности и осуществляется процедура его оздоровления. Есть и еще одно исключение - когда администраторами доходов по налоговым платежам выступают налоговые органы применительно ко всем уровням бюджетной системы.
3. Принцип распределенной компетенции.
Заключается в том, что органы соответствующего уровня участвуют в исполнении бюджета каждый со совей компетенции, а если и есть какое-то исключение, т оно должно быть оговорено в БК. Об этом прямо и жестко говорит БК. Шевелева напоминает, что ОИВ общей компетенции обеспечивают исполнение бюджета в том смысле то они обеспечивают действие всех остальных органов, в т.ч. через компетенцию, контроль и ответственность.
Финансовые органы организуют исполнение бюджета, а ГРБС и ГА исполняют бюджет в той части, которая относится к сфере их ведений.
4. Принцип единства кассы и подведомственности расходов
Здесь в данном случае можно говорить о двух принципах, которые зафиксированы в БК , в статьях, которые касаются принципов бюджетной системы, но на самом деле эти два принципа касаются только исполнения бюджетов. И принцип единства кассы означает, что все доходы поступают на единый счет бюджета, и все выплаты осуществляются с этого единого счета бюджета. А кроме того, принцип единства кассы исключает возможность целевых доходов, кроме тех исключений, которые прямо допускается ст.35 БК. В остальных же случаях доходы смешиваются, и з счет этого общего фонда денежных средств осуществляются все расходы.
Принцип подведомственности расходов проявляет в том, что у нас получатели, КУ, привязаны только к одному ГРБС, от которого они получают лимиты бюджетных обязательств и соответственно им и контролируются. Т.е. подведомственность расходов – это оборотная сторона того, что это подконтрольность расходов получателей соответствующим ГРБС.
5. Организация исполнения бюджета на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.
Предваряя разговор, Шевелева говорит, что сводная бюджетная роспись – это тот инструмент, который технологически обеспечивает исполнение любого бюджета. . В совокупности бюджетные росписи образуют сводную бюджетную роспись. В отношении сводной бюджетной росписи есть специальное полномочие Минфина, который своим актом определят порядок формирования СБР, в т.ч. и в отношении бюджетной росписи.
Далее, особенность чисто бюджетная заключается в том, что финансовые органы наделены правом вносить изменения в СБР без изменения Закона «О бюджете». Этого требует оперативность управления финансами.Таким образом, у нас соответствующий ОИВ меняет сам закон, не внося изменения в сам закон, и такое допускается только в ФП.
6. Принцип единого счета бюджета.
это счет, который открывается в ЦБ Федеральному казначейству каждому бюджету, и с этого счета осуществляется выплаты и на него осуществляются поступления. Единственное исключение – это заграничные КУ (например, консульские, которые находятся за границей и которые в принципе не могут работать через единый счет бюджета), они работают через банковские счета, от крытые им в соответствующем государстве, но это исключение прямо предусмотрено БК. В этой связи ФК определяет режим этих счетов, т.е. осуществляет нормотворческую функцию, что не характерно для других служб.
Что касается лицевых счетов, то они являются производными и обслуживают этот единый счет бюджета. Их наличие, статус предусмотрен в ст.220’1 БК, которая достаточно лаконична по своему содержанию, но есть соответствующие подзаконные акты на федеральном уровне. Мы знаем, что лицевые счета открывают и ведут финансовые органы всех уровней, поэтому есть и соответствующие акты регионального и муниципального уровня.
7. Принцип иммунитета бюджета.
Закреплен в ст. 239 БК. Это основополагающий принцип, смысл которого состоит в том, что любое взыскание, которое предполагается на обращение средств любого бюджета, осуществляется только на основании судебного акта. Никакие иные способы обращения взыскания (например, приказ по Закону «Об исполнительном производстве» и условия договора) исключены. Взыскание только на основании судебного акта выступает способом защиты с одной стороны средств самого бюджета, а с другой стороны это гарантия защита прав 3-их лиц, конкретно – граждан, которые могут в этой ситуации быть лишенными своих прав на получение бюджетных средств
Более того, этот принцип не существует изолированно, а ст. 239 БК подкреплена гл. 24.1 БК о порядке обращения взыскания на бюджетные средства. Т.е. этот принцип влечет за собой и определенную процедуру, порядок обращения взыскания.
Главное, что мы должны вынести из этого принципа, говорит Шевелева, это понимание того, что в основание обращения лежит судебный акт, а само исполнение судебного акта осуществляется не по Закону «Об исполнительном производстве», а на оснований положений самого БК.
8. Принцип транспарентности
у нас есть единый портал бюджетной системы, на котором размещена вся информация о бюджет и бюджетном процессе, и в этом отношении эта информация актуальная, за ее достоверность отвечает Минфин и на соответствующих органах финансовые органы.
Понятие кассового обслуживания исполнения бюджетов. Это уже не принцип, а просто одно из базовые понятий, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов нужно отличать от исполнения бюджетов, которое представляет собой властно-распорядительную деятельность уполномоченных органов. Кассовое обслуживание исполнение бюджетов же – это не властная деятельность, а деятельность по проведению и учету операций по кассовым поступлениям. Поэтому иногда ее называют операционной деятельностью, учетной или даже технологической деятельностью, нов любом случае это не властная деятельность. кассовое обслуживание исполнения бюджетов осуществляет ФК, поэтому это кассовое обслуживание в отношении регионального и местного бюджетов не нарушает принципы БК, в частности, принцип самостоятельности бюджетов, и не нарушает именно потому что это не властная деятельность. Властная же деятельность по исполнению бюджетов остаётся в руках соответствующих органов, которые и принимают решения по выплате соответствующих средств, а исполняют это решение уже ФК как раз в рамках кассового обслуживания исполнения бюджетов.
Недопустимо путать кассовое обслуживание с исполнением бюджета.
Исполнение бюджета по доходам.
Основное регулирование сосредоточено в ст.218 БК, которая так и называет «исполнение бюджета по доходам». Эта статья составлена с учетом этапов, на которые распадается исполнение бюджета по доходам.
1. Из статьи мы видим, что в исполнение бюджета по доходам включена операция по зачислению на единый счет бюджета доходов от налогов, сборов и иных поступлений, при этом Шевелева обращает наше внимание на то, что она не указывает, что осуществляет соответствующую операцию.
Т.е. зачисление относится к исполнению бюджета по доходом, а кто его осуществляет – непонятно. зачисление осуществляет ФК
2.. Следующий этап – зачет/возврат/уточнение платежа администратором доходов.
АД у нас выступают гос органы, за которыми закреплены определенные виды доходов и которые их администрируют. И получается, что они появляются только ан втором этапе, хотя на самом деле это не так, потому что полноту и своевременность самой уплаты обеспечивают именно администраторы. Т.е. они обеспечивают учет плательщиков, контролируют полноту и своевременность уплаты, а потом же появляется ФК, которое зачисляет этот платеж. А уже потом, если возникает необходимость (она может и не возникнуть) зачета, возврата или уточнения платежа, то тогда опять появляется администратор доходов.
необходимость зачета может возникнут тогда, когда у налогоплательщика есть переплата. Тогда он может написать заявление о зачете по правилам, установленным НК. Возврат, как правило, осуществляется тогда, когда есть излишнее взыскание. ении плательщик обращается к администратору доходов, который и принимает соответствующее решение. А исполняет это решение ФК. Т.е. сам возврат, например, это суммы на основании решения администратора осуществляет ФК.
3.Сам возврат осуществляется с распределительного счета 40101.
это почему возврат из бюджета, т.е. перечисление средств из бюджета 3-еум лицу осуществляется не через исполнение бюджета по расходам, а через исполнение бюджета по доходам, - это же выплата из бюджета, это же расход? Потому что нет правового основания, т.е. средства, которые фигурируют в качестве переплаты или ошибочной переплаты, это не доход бюджета, поэтому они и не получают статус дохода, а поэтому возвращают их не как расход, а как доход.
Если это будет неналоговый доход, например, арендная плата, то будет другой администратор, но сама схема не изменится. И в этом смысле ст.218 БК работает для всех доходов любого бюджета. Разница в отношении налоговых доходов может заключаться только в следующем: в НК установлено правило том, что при несвоевременном возврате средств из бюджета налогоплательщик имеет право на получение процентов за тот период, в который бюджет неосновательно удерживал эту сумму. это правило находится в НК, а не в БК и защищает налогоплательщика, во всем же остальном схема работает совершенно одинаково.
где в этой схеме налоговые отношения, где бюджетные и какие отношения возникают между налогоплательщиком и банком, в котором открыт счет? Между налогоплательщиком и администратором доходов складываются налоговые отношения, которые регулируются НК, если это арендная плата, то это будут гражданско-правовое на основании заключенного договора аренды, если это будет платеж за негативное воздействие на окружающую среду, то соответственно это будет административный платеж и административные отношения, возникающие на основании Закона «Об охране окружающей среды» и т.д. Т.е. здесь еще бюджетных отношений нет. А вот отношения между налогоплательщиком и банком будут гражданско-правовыми, основанными на главе 45ГК. Шевелева подчеркивает, что налогоплательщик состоит в отношениях только с администратором доходов и банком, но никак не с ФК. А администратор доходов состоит с ФК уже в бюджетных отношениях, а вот отношения которые складываются ….(бакном и ФК???) непонятно, существуют разные подходы – БПО это или нет, и можно ли считать некоммерческую организацию участником БПО, но с точки зрения Шевелевой это не бюджетные правоотношения, а отношения, которые регулируются банковским законодательством. Другое дело, что коммерческие банки вовлечены в процесс исполнения бюджета по доходам, они имеют публичную обязанность эти платежи проводить, причём они за эти платежи не могут взимать плату, поскольку Шевелева еще раз подчеркивает, это публичное обременение, но эти отношения не БПО,
Теперь еще раз про исполнение бюджета по расходам, регламентированное ст.219 БК. Рассмотрим на примере федерального бюджета. Тут 4 действующих лица: министерство финансов, ГРБС, ФК и КУ. Вот у нас 4 действующих лица, отношения между которыми и образуют исполнение бюджета по расходам. Все начинается с того, что Минфин составляет сводную бюджетную роспись, это только его прерогатива. Сводная бюджетная роспись формируется на основании утвержденного закона о бюджете. Далее сводная бюджетная роспись – это совокупность бюджетных росписей, и чтобы эта сводная роспись появилась, Минфин передает ГРБС данные бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, которые предназначаются конкретному главному ГРБС. У нас это соответствующее министерство. ГРБС, получив эти данные, формирует бюджетную роспись в той части, которая относится к его ведении. А именно он направляет КУ опять же информацию о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств, которые предназначаются этому КУ, собственно говоря, распределяет БА и ЛБО по подведомственным ему КУ. КУ, в свою очередь, получив эту ценную информацию, составляет проект бюджетной сметы и направляет ГРБС соответственно. ГРБС в установленном им порядке либо сам утверждает эту смету либо разрешает ее утвердить самому КУ, т.е. одобряет то распределение средств, которое это КУ предлагает. Дальше утверждённая бюджетная смета КУ направляется в ФК, и она же от ГРБС также поступает в ФК, и таким образом осуществляется контрол.
Т.е. это информационный обмен, но это властная деятельность, и ГРБС принимает властное решение, утверждает смету, и Минфин принимает властное решение, одобряя или не одобряя.
Шевелева спрашивает, а где в этой схеме место для БУ? Они не являются участниками бюджетного процесса, но у БУ лицевые счета также открыты в соответствующих финансовых органах. Поэтому в том же ФК есть лицевой счет БУ, на который БК зачисляются из бюджета средства в виде субсидий. Решение о предоставлении субсидий, в свою очередь, утверждается учредителем (который на самом деле является тем же самым ГРБС, но такая терминология некорректна с точки зрения БП), только ГРБС для КУ, а для БУ он просто учредитель. Последний даёт задание и соответственно субсидию. И поэтому он в конечном итоге на лицевой счет, открытый БУ, пойдет субсидия. Дальше БУ пишет все то же платежное поручение и несет его туда же, где у него открыт лицевой счет[1], поэтому все опять замыкается на ФК или соответствующем финансовом органе субъекта или МО. Но все-таки между КУ и БУ есть разница, в частности, БУ самостоятельно распоряжаются средствами, которые поотпили ему в виде субсидий на гос задание и средствами от приносящей доход деятельности. И эта самостоятельность проявляется в том, что поступившую платежку ФК не проверяет ан цель (по КБК), а проверяет только на объем этого платежа. И в этой связи если в отношении КУ ФК может не санкционировать платеж, потому что он нецелевой, то в отношении БУ такое сказать невозможно. В этом, собственно, и заключается основная разница между БУ и КУ.
А где место АУ в это схеме? АУ как учреждение тоже получают гос задание, а, значит. Имею право на субсидию из бюджета от учредителя, который ему гос задание дает. Но АУ отличается от всех остальных учреждений тем, что они все имеют право на расчетные счета[2], открытые в коммерческом банке. И на этот счет зачисляется субсидия из соответствующего бюджета. Учредитель принимает решение о предоставлении субсидии, и ФК на расчетный счет эту субсидию зачисляет. А дальше уже действует 45 глава ГК, поэтому АУ составляет платежу, несет его в банк, который осуществляет платеж по правилам осуществления банковских операций, и Шевелева подчеркивает, что тут уже нет никаких БПО.
Шевелева спрашивает, если у АУ два счета – и расчетный, и лицевой – а АУ поиграло в суде гражданское дело, и вынесено решение взыскать с АУ какую-то сумму долга в пользу контрагента по договору, вот можно ли обратить взыскание на средства, находящиеся на лицевом счете и кто вообще принимает решение о том, с какого счета будет погашен долг на основании судебного решения? В этом большой вопрос, и рассуждать надо исключительно с точки зрения общих принципов. У АУ самостоятельная ответственность своим имуществом, кроме недвижимости и особо ценного движимого имущества, всем остальным имуществом АУ отвечает самостоятельно, поэтому взыскание может быть обращено на любой счет, несмотря на то, что является источником возникновения задолженности. Но Шевелева говорит, что ФК категорически против такого подхода и всегда пытается сначала заставить АУ использовать средства на расчетном счете, а потом использовать средства на лицевых счетах.
сложная проблема, которая касается как БУ, так и АУ. Мы помним, что у них есть еще субсидии на иные цели, например, на стипендиальное обеспечение студентов. И в связи с этим вопрос – можно ли на эту субсидию. Обратить взыскание по долгам АУ и БУ? Шевелева считает, что взыскание невозможно, потому что несмотря на то что эти средства вышли из казны, тем не менее, они остаются казенными, и они такие же как и у КУ. Они даже предоставляются БУ и АУ с КБК, т.е. под лимитами. У них особый режим, но ни в каком нормативном акте об этой особенности не сказано. Судебная практика, безусловно, обнаружила эту проблему. Но какого-то общего решения еще не сложилась. И таким образом мы имеем ситуацию, когда взыскание на эти средства по сути своей не должно осуществляться, но и препятствий к этому чисто юридически тоже не существует.