IGOR

 История происхождения термина:
 local self-government (Тульмин Смит),
 Selbstverwaltung (Рудольф фон Гнейст)
 Подходы к анализу местного самоуправления (МСУ):
• Институциональный - через муниципальные учреждения (органы, структуры и т.п.)
• Функциональный – через деятельность властных субъектов
• Субъективно-правовой - как право субъекта местного самоуправления (граждан, населения, муниципалитетов) на осуществление МСУ
 Дискуссия: осуществление МСУ - право или обязанность субъектов МСУ?
Этот термин имеет английское происхождение. Впервые был употреблен в рамках парламентских дискуссий, именно Великобритания. Однако, теоретическую разработку и особое место в государственности местное самоуправление получило в Германии. Это связано с исследованиями Рудольфа фон Гнейста. Взяв за основу употребленный термин, разработал интересные теории, с этого момента стала распространяться данная теория, стали разрабатываться повсеместно. Подходы:
- Институциональный. Понимаем через муниципальные учреждения, через органы, структуры, через которые осуществляется местная власть. Такой институциональный взгляд найдем в КРФ, вспоминая КП, мы можем сразу сказать, что это закреплено в ст.12 КРФ. В частности, положение о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». То есть очевидный институциональный подход. Такая формулировка, как полномочия МСУ сигнализирует об этом.
- Функциональный. Через деятельность властных субъектов. В главе 8 КРФ можно найти примеры этого подхода, где говорится, что местное самоуправление как деятельность осуществляется на соответствующей территории, соответствующими органами, гражданами как демократическая деятельность.
- Субъективно-правовой. Как право субъекта местного самоуправления (граждан, населения, муниципалитетов) на осуществление МСУ. Мы будем сталкиваться с этим в ФЗ «Об организации МСУ», оно рассматривается как субъективное право, т.е. право на МСУ. Субъект характеризуется неоднозначно, по крайней мере, в нашей КРФ вспоминаются граждане отдельно, отдельно органы, отдельно муниципалитет, в зависимости от государств это по-разному именуется, т.е. это территориально организованная общность, выступающая субъектом права на МСУ. Но не является ли это одновременно и обязанностью публичных субъектов? На эту тему не так достаточно часто рассматривается МСУ, но тем не менее, существуют основания для такого подхода тоже. Толкуя соответствующие позиции КРФ, КС РФ в самом начале своей деятельности обращал на это внимание, указывая, коль скоро идет речь о публичной власти, то это носит характер обязанностей, потому что недопустим отказ от МСУ, свидетельствует о такой организации как данный институт. В связи с этим она хотела обратить внимание на Постановление КС РФ по Крымскому делу 30.10.00 (ссылка: http://www.rg.ru/2015/07/29/postanivlenie-dok.html ). В этом деле КС не мало рассуждает, это одно из знаковых Постановлений, которое будет необходимым по целому ряду вопросов. Рассмотрение как обязанности вытекает и из теорий, которые разрабатывались в самом начале этого института, когда обосновывалась необходимость общественного участия в организации МСУ. Поэтому это обязанность для определенных лиц и граждан по осуществлению власти, ранее считалось, что это привилегия, она не должна быть оплачиваемая. Если посмотреть на Германию и соотв. законы земельные, то особое место занимают нормы об обязанностях граждан общины по осуществлению определенных работ для общины, например, помощники при подсчете голосов на выборах или привлечение в качестве специалистов/экспертов при рассмотрении вопросов жизнедеятельности общины в комитетах. У нас пока институт обязанности МСУ не особенно разработан, в законе об общих принципах мы найдем только некоторые подступы к этому институту и этим обязанностям. Какие положения? Институт самообложения граждан, можно обнаружить некоторые осторожные подходы введения института обязанностей в МСУ. Дело в том, что если на референдуме будет принято такое решение, то отказаться от выполнения данной обязанности не получится. Или институт социальныработ, это добровольный институт, но если лицо привлекается, то опять же возникают другие отношения по обязанности осуществления данных работ.
Эта идея обязанности нашла отражение в Европейской хартии, где речь идет о том, что МСУ осуществляется под собственную ответственность. Эта идея собственной ответственности как позитивной обязанности была выдвинута при толковании конституционной обязанности КС. Но это пока не распространено в такой степени, как в Европе, но дискуссия продолжается, это можно считать как правом, так и обязанностью

Общественное направление представлено распространенной теорией свободной общины (Токвиль, Гербер, Арсенс и др.), оно вытекает из естественно-правовой теории, когда начала общины вытекают из естественных прав, когда граждане живут на одной территории, они сами создают общину, не обращаясь к каким-либо другим субъектам, для решения своих задач, эта форма жизнедеятельности возникает раньше государства. Нельзя говорить, что теория свободной общины может быть увязана с государством. В т.ч. особый характер вопросов, решаемых на этом уровне. Можно говорить о том, что да, свободная община – самостоятельный объект, имеющий свое происхождение, свой характер деятельности, который отличается от государственных задач. Разновидностью этой теории является общественно-хозяйственная теория (теория земств; В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков), в характеристике тех дел, которые решают земства, опираются именно на эту теорию. Так же указывает на то, что дела местного хозяйства отличаются от государственных задач, мы имеем дело с неким сообществом, которое имеет свои какие-то задачи, самооблагается для решения этих задач.

С развитием государства и усложнением деятельности неизбежно стала преобладать государственное начало. Это взаимопроникновение всех задач этому способствовало, тем более, что выделение этих местных дел стало невозможно в силу усложнения самих местных задач, необходимости их решения с участием научно-технического прогресса. Получилось, что все-таки этих самых исконных местных дел и не осталось, потому что решение местных задач имеет корни в государственных делах, ни один вопрос на местном уровне не является полностью автономным, потому что выходят на государственные задачи и вопросы. Сейчас это подтверждается, в предметах ведения государства все местные вопросы решаются, даже вопросы ЖКХ становятся не совсем чисто коммунальными, потому что регулирование тех же самых тарифов возложено на государство.

Одним словом, разделить и выделить эту сферу жизнедеятельности, которая вообще отделена от всех этих задач, не получается. Это не только связывает с государственной деятельностью, это попытка обособить этого субъекта (общину) от государства, указав на особый ее статус. Юридическая теория (Л. Штейн) делает на этом акцент, что МСУ реализуется через особый субъект, теория публичного юридического лица с этим связано.

Им гарантируется самостоятельность от государства, это автономия, но вместе с тем, деятельность, которой они занимаются, это не обязательно сугубо местная деятельность, она может быть делегирована от государства на местном уровне, но собственными средствами и силами, через органы, которые формируются населением самостоятельно. Это деятельность должна быть гарантирована на уровне КРФ, эта идея в Хартии. Это обособленность с функциональной взаимосвязью.

Политическая теория (Р. Гнейст) делает акцент на том, что МСУ должна быть самостоятельна, потому что реализуется самими же гражданами этого сообщества под собственную ответственность, они выполняют управленческие функции в том числе. Именно эта теория развивает теории какой-то демократии, независимости политической от государства, поскольку лица, работающие в рамках местного сообщества, они не являются гос служащими, а это еще одна гарантия независимости. Последнее время преобладают идея конвергенции разных теорий, нужно учитывать гос начала в МСУ, полагает большинство современных представителей науки, дуалистические теории МП. Важно понимать, что два начала присутствуют в МСУ.

Коллизия

Тут проблема:

Что такое компетенция? Вопросы местного и полномочий

Что такое вопросы местного значения

Раскрыть соотношений вопросов и полномочи

Насколько исчерпывающими должн быть перечень полномочий

Насколько самостоятельно ОМСУ при решении вопросов местного значения? Каково действие законодательного регулирования,

Правильный ответ:

Вопросы закрытые, потому что конкретные задачи для жизнеобечпечения должны решать местные органы

Полномочия потому что все не предусмотреть

2 норма прямо указывает, что нужно раскрыть принцип самостоятельности

IGOR2

Коллизия

Тут проблема:

Что такое компетенция? Вопросы местного и полномочий

Что такое вопросы местного значения

Раскрыть соотношений вопросов и полномочи

Насколько исчерпывающими должн быть перечень полномочий

Правильный ответ:

Вопросы закрытые, потому что конкретные задачи для жизнеобечпечения должны решать местные органы

Полномочия потому что все не предусмотреть

2 норма прямо указывает, что нужно раскрыть принцип самостоятельности

Cоотношение хартии и внутреннего законодательства

Здесь уместно вспомнить позицию КС (Определение КС РФ от 3.04.2007 №171). КС говорил, что Европейская Хартия является документом более высокого уровня по сравнению с законом. По отношению к внутреннему законодательству, а значит и закону об общих принципах, ЕХ имеет приоритет как международный договор РФ, включенный в ее правовую систему, то есть в соответствии с ч.4 ст.15 КРФ. Это базовая посылка, с которых начинается решение подобных коллизий.

Далее, что значит более высокого уровня? Нужно смотреть насколько непосредственно действует хартия, насколько она дает свободу усмотрения законодателя. Здесь тех оговорок, которые мы до этого обсуждали, нет, но все равно есть определенная свобода для реализации данного положения во внутреннем законодательстве государств-участников.

Соотношение внутренних актов

С самого начала законодатель исходит из того, что круг вопросов местного значения может меняться только посредством внесения изменений в закон 131-ФЗ.
Перечни вопросов местного значения исчерпывающие.
В то же время перечень полномочий по решению вопросов местного значения открытый (ст. 17). Здесь законодатель предлагает универсальный перечень без дифференциации для типов МО.
Дифференциация идет только по вопросам местного значения, причем вопросы исчерпывающим образом составлены, а полномочия по решению вопросов местного значения как способы их реализации достаточно универсальны, с одной стороны, но опять же перечень их не исчерпывающий.
Здесь возникает вопрос: почему перечень не исчерпывающий?
Очевидно невозможно перечислить весь круг полномочий по решению вопросов местного значения. Это делает уже отраслевой законодатель. Соответственно мы имеем универсальный набор полномочий по решению вопросов местного значения для всех МО (ст. 17), но по решению вопросов местного значения, перечисленных в ст. 14, 15, 16, которые имеют отраслевой характер, полномочия регулируются в федеральных законах, посвященных соответствующей сфере управления (ФЗ "Об образовании", "Об охране здоровья", Градостроительный кодекс, Земельный кодекс и т.д.). Какой бы закон мы не взяли - везде найдем статью про полномочия органов МСУ в соответствующей сфере.
Вопрос: сопоставление круга полномочий с вопросами местного значения, которые установлены в 131-ФЗ. Тут может быть много проблем. Те, кто пытались сопоставлять эти нормы, указывали, что некоторые полномочия выходят явно за пределы вопросов местного значения и строго говоря ими не охватываются и на этом много коллизий построено, то есть когда ФЗ возлагает какое-то полномочие как якобы собственное (т.е. по вопросу местного значения), но по факту вопросом местного значения не охватывается.

Чтобы выйти из этой коллизии нужно обратиться к другим положениям КРФ, к их системному толкованию. В частности к ст. 76 КРФ, где указывается на возможность и необходимость даже, и роль ФЗ в разграничении зак. полномочий по предметам совместного ведения. Может быть через это положение мы выйдем в том числе на обоснование того, что РФ и будет решать в своем ФЗ, как разграничить эти полномочия по предметам совместного ведения, что остается за РФ, а что за субъектами.

Возможность и роль ФЗ в этом вопросе была подтверждена КС. Дело о Лесном кодексе. (Постановление по делу о Лесном кодексе от 9.01.1998 №1-П). Там был поднят ряд вопросов, но в том числе и то, а что же делает ФЗ по предмету совместного ведения. Тогда там так получилось, что Лесной кодекс все урегулировал и только некоторые вопросы указал на то, что регулирование будет осуществлять субъект. Вовсе не по остаточному принципу. И поэтому естественно субъекты РФ (Карельская республика) запрос направили в КС. КС все-таки встал на позицию в данном случае свободы фед. законодателя в усмотрении того, что же будет он регулировать и каким образом будет разграничение устанавливать. Единственное, что он поставил в качестве внешней границы, за которую нельзя заходить фед. законодателю - это то, что он все-таки должен что-то оставлять на регулирование субъектам РФ. То есть не может быть такого, чтобы он вообще ничего бы не оставил. Ну а вот что он оставит… а вот, что должен - это обязательно, это требование КРФ, потому что по вопросам совместного ведения принимаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы и иные НПА субъектов РФ. Соответственно в соответствии с ФЗ. Если ФЗ нет, то у субъекта РФ есть право опережающего правового регулирования. Но это не случай нашей коллизии, потому что у нас ФЗ есть и он более того подробно установил, какие есть возможности.

Между 3 и 4 нормой противоречие, тут должно все решаться по остаточному принципу С самого начала законодатель исходит из того, что круг вопросов местного значения может меняться только посредством внесения изменений в закон 131-ФЗ.

Перечни вопросов местного значения исчерпывающие.

В то же время перечень полномочий по решению вопросов местного значения открытый (ст. 17). Здесь законодатель предлагает универсальный перечень без дифференциации для типов МО.

Дифференциация идет только по вопросам местного значения, причем вопросы исчерпывающим образом составлены, а полномочия по решению вопросов местного значения как способы их реализации достаточно универсальны, с одной стороны, но опять же перечень их не исчерпывающий.

Здесь возникает вопрос: почему перечень не исчерпывающий?

Очевидно невозможно перечислить весь круг полномочий по решению вопросов местного значения. Это делает уже отраслевой законодатель. Соответственно мы имеем универсальный набор полномочий по решению вопросов местного значения для всех МО (ст. 17), но по решению вопросов местного значения, перечисленных в ст. 14, 15, 16, которые имеют отраслевой характер, полномочия регулируются в федеральных законах, посвященных соответствующей сфере управления (ФЗ "Об образовании", "Об охране здоровья", Градостроительный кодекс, Земельный кодекс и т.д.). Какой бы закон мы не взяли - везде найдем статью про полномочия органов МСУ в соответствующей сфере.

Вопрос: сопоставление круга полномочий с вопросами местного значения, которые установлены в 131-ФЗ. Тут может быть много проблем. Те, кто пытались сопоставлять эти нормы, указывали, что некоторые полномочия выходят явно за пределы вопросов местного значения и строго говоря ими не охватываются и на этом много коллизий построено, то есть когда ФЗ возлагает какое-то полномочие как якобы собственное (т.е. по вопросу местного значения), но по факту вопросом местного значения не охватывается.

IGOR

Коллизия

Коллизия

Report Page