Федеральные энергетические системы
В законодательстве России есть ряд определений «электроэнергетической системы», но на их основании невозможно точно установить правовой режим «федеральных энергетических систем».
Принимая Конституцию 12 декабря 1993 года, многонациональный народ РФ выразил вполне определенное отношение к основополагающим принципам государственного управления энергетикой:
«Статья 71.
В ведении Российской Федерации находятся:…и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения…».
«Федеральные энергетические системы» включены в сферу исключительного ведения РФ, в которой народ России в лице федеральных органов должен обладать всей полнотой государственной власти для защиты собственных интересов.
К исключительному ведению РФ отнесено лишь то, что необходимо и достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, распространяемого на всю ее территорию, для защиты прав и свобод каждого человека: защита Конституции, права и свободы, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, оборона, внешняя политика, вопросы собственности и управления, в которые включено и управления федеральными энергосистемами.
Это вопросы первостепенной важности. Они выделены в Конституции, чтобы обеспечить единое правовое регулирование в сфере экономики и социального развития, создать условия для решения задач государства в масштабе всей страны. В их отношении приняты отдельные законы и подзаконные акты, позволяющие разобраться, как защищаются интересы народа.
Исключение - федеральные энергетические системы.
В законодательстве России есть ряд определений «электроэнергетической системы», но на их основании невозможно точно установить правовой режим «федеральных энергетических систем».
Органам, осуществляющим правоприменительную деятельность, защитить интересы граждан и государства в соответствии с п. и) ст. 71 Конституции возможно лишь по косвенным признакам.
Поэтому Правительство РФ в 1999 году, в преддверии намечающейся реформы электроэнергетики, внесло в Государственную Думу РФ законопроект №99000058-2 «О федеральных энергетических системах».
Исходя из него, федеральными энергосистемами являются: федеральные электроэнергетическая система, система газоснабжения, системы нефтеобеспечения и нефтепродуктообеспечения, система углеснабжения.
Из пояснительной записки Правительства РФ к проекту «…возникают различные подходы к определению понятия "федеральные энергетические системы" и делаются попытки его трактовки, исходя из групповых интересов заинтересованных субъектов. В основу таких определений закладываются или технологическая общность, или форма собственности, или то и другое с учетом региональных интересов. При этом, как правило, не учитываются общенациональные, федеральные интересы и, прежде всего, интересы энергетической безопасности государства, а также отдельных групп потребителей топливно-энергетических ресурсов».
Это последняя попытка Правительства установить соответствие Конституции намеченных преобразований и, если не остановить реформы, то хотя бы очертить пределы «ведения» государства в вопросах функционирования «федеральных энергетических систем», за особый режим управления которыми голосовал в 1993 году народ России.
Попытка – слабая, больше похожая на ритуальное умывание рук, но оставившая в правовом поле указание на комплекс объектов, который, по мнению Правительства, находится в исключительном ведении РФ:
«Федеральные энергетические системы - расположенные на территории РФ производственные объекты топливно-энергетического комплекса, предназначенные для производства (добычи, переработки), транспортировки (передачи), хранения, распределения и поставки (потребления) энергетических ресурсов (электрической и тепловой энергии, газа, нефти, нефтепродуктов и угля), осуществляемых субъектами права на основании и в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, государственными стандартами РФ и эталонами».
Государственная Дума отклонила законопроект.
Через год представители государственной власти перестали рефлексировать о необходимой связи Основного закона с начавшейся либерализацией электроэнергетики.
Подмена понятий
В действующем законодательстве существует понятие «Единой энергетической системы России» (ЕЭС России), во многом соответствующее не принятому Государственной Думой понятию «федеральной электроэнергетической системы».
Возможно, от правовой терминологии, прямо следующей из Конституции, отказались, чтобы не вспоминать о других федеральных энергосистемах - к началу «нулевых» они были уже не совсем в исключительном ведении РФ.
ЕЭС России - «общенациональное достояние и гарантия энергетической безопасности» государства. Основная её часть – ЕНЭС, «единая национальная энергетическая сеть».
К настоящему моменту государственный контроль за ЕНЭС и ЕЭС России нельзя назвать исключительным. Государство «выключено» из существенной части отношений.
Коммерческие операции на оптовом рынке, формирование оптовых цен на электроэнергию, технологическое развитие, внедрение технических достижений - теперь это исключительно рынок.
С 2002 года цены для промышленности (оценочно) выросли в 4 раза, для населения – в 5 раз, для сельского хозяйства – в 6 раз. Непрогнозируемый рост стоимости электроэнергии поставил под вопрос конкурентоспособность российской экономики на мировом рынке.
По числу расследуемых уголовных дел о хищении денежных средств, мошенничества, получения взяток электроэнергетика в десятки раз опережает другие энергетические отрасли России.
Реформа электроэнергетики РФ во многом заимствованы из практики приватизации отрасли в Великобритании. Там это привело к тому, что из шести основных производителей электроэнергии четыре работают в интересах капитала других стран. Великобритания – первая в мире ввела правовой режим «топливной бедности» для граждан.
Британские журналисты: «В ситуации с конкуренцией в электроэнергетике ставки сделаны, и... - всё кончено, Британия проиграла монополиям других стран EDF, E.ON, RWE».
Проблема идеальной конкуренцией в том, что всегда есть победители и проигравшие. Для неидеальной конкуренции проигравшие могут быть определены заранее.
Вот одна из оценок реформы электроэнергетики в России, сделанная ее участником и преподнесённая как позитивный взгляд на произошедшее:
«В нашей стране реформа электроэнергетики началась позже, чем во многих других странах. Однако она была проведена до реформ в других монополиях, более быстрыми темпами и оказалась более радикальной. Характерно, что в Европе реформу электроэнергетики проводят либо сами собственники ради повышения эффективности, либо энергетики под давлением властей и потребителей, продукция которых теряет конкурентоспособность из-за высоких тарифов. В России все наоборот (и другого такого случая нет в мире): инициаторами либерализации выступили наемные менеджеры во главе с Анатолием Чубайсом».
Исходные принципы приватизации энергетики РФ сформулированы консалтинговой компанией Bain&Co (на тот момент ее возглавлял будущий кандидат в Президенты США Митт Ромни). Позже эта же компания разработала стратегию «Роснано».
Bain&Co указывала на целесообразность разделения энергосистемы на части для конкуренции между ними. Проект не содержал доказательств экономического эффекта.
В дальнейшем к проекту привлекались американские компании CARANA (мировой поставщик «глобальных экономических услуг», часто действующая вместе с другим глобальным поставщиком – агентством USAID, деятельность которого по настоянию российской власти прекращена в России) и Arthur Andersen (консультант и аудитор Enron – компании, осуществляющей мошеннические действия на рынке электроэнергии и вывод денежных средств в оффшоры), британская CMS Cameron McKenna.
На противодействие инициативам этих компаний и был направлен законопроект «О федеральных энергетических системах».
Россия пришла к тому, что иностранные корпорации, работающие в электроэнергетике РФ, пользуются специальными инвестиционными возможностями, такими как механизм гарантирования инвестиций.
Это вынужденная мера привлечения средств. Перспектива ее отмены вызывает категорическое осуждение в первую очередь со стороны иностранных инвесторов. Отмена специальных мер сразу оценивается как ухудшение инвестиционного климата России.
Благодаря механизму гарантирования инвестиций, например, финская компания Fortum ввела в эксплуатацию Няганскую ГРЭС - строительство этой станции предусмотрено в 1980 году постановлением ЦК КПСС и Совета министров СССР.
В отличие от многих российских генерирующих компаний 50,7% акций Fortum принадлежит государству. Остальной капитал распределен между муниципалитетами отдельных городов Финляндии, фондами государственного, частного страхования и другими общественным фондам: технологического производства Финляндии, шведской литературы, центральным фондом церкви.
Парадоксы современного развития: спустя 33 года после принятия решения ЦК КПСС о строительстве электростанции, выработка электроэнергии на ней помогает финской церкви.
Из крупнейших европейских компаний ни одна не разделилась по видам деятельности так, как это произошло в России. В Скандинавии и Канаде контрольные доли акций электроэнергетики находятся в руках государства, муниципалитетов или провинций.
Российская электроэнергетика постепенно превращается в поле для все более свободной экспансии зарубежного промышленного комплекса. Основными поставщиками промышленного оборудования в электроэнергетике стали Siemens, General Eleсtric, Alstom.
Российская электроэнергетика и энергомашиностроение как филиал транснациональных корпораций – явно не такую модель «федеральной энергетической системы» принимал народ России в 1993 году.
Следующий этап преобразований, которыми Правительство планирует скорректировать в лучшую сторону ситуацию, - реформа рынка тепла.
Представители власти демонстрируют странное затмение сознания, указывающее на неготовность связывать происходящее с упомянутым положением Конституции РФ.
Например, все последние годы высказывается отрицательное отношение к реформе газовой энергетической системы: «никто полноценно не анализировал, как разделение на газовом рынке скажется на всей национальной экономике, запустит ли это дополнительный промышленный рост…».
Но газовая и электроэнергетическая отрасли – органические части забытой «федеральной энергетической системы», включающей также производство и передачу теплоэнергии.
Почему в одной отрасли надо торопиться с реформой, в другой - нет?
Либерализация электроэнергетики запустило рост?
Реальность выскальзывает из-под ног законодателей. Они плодят бумажные цели и всё более иллюзорные перспективы не в состоянии придать позитивного ускорения движению, в основе которого фундаментальный изъян.