ds[paa
Президент Российской Федерации вернул без подписания принятый Государственной Думой Российской Федерации Федеральный закон «О запрете научных исследований в области генной инженерии» в связи с тем, что он противоречит Конституции Российской Федерации. Государственная Дума и Совет Федерации преодолели вето Президента, однако Президент вновь отказался подписывать закон, ссылаясь на нарушения процедуры, которые были допущены при повторном рассмотрении закона.
Президент РФ вернул закон без подписания. Содержательно оценивать ФЗ не нужно. Он считает, что ФЗ противоречит ФКЗ. ГД преодолела вето Президента РФ, но он отказывается подписывать закон из-за процедурных нарушений при принятии этого закона.
Вопросы:
1. Действовал ли Президент РФ в пределах своих конституционных полномочий, возвращая ФЗ без подписания, в первый раз?
2. Каково содержание процедуры наложения вето, каковы требования к наложению вето, и когда они считаются соблюденными?
3. Возможно ли преодоление вето Президента РФ и каким образом?
4. Имеются ли полномочия у Президента РФ на возвращение без подписания закона после преодоления вето по мотиву нарушения процедуры?
5. В случае возникновения спора какие конституционные способы разрешения конфликта могут быть использованы?
КС в Постановлении 1996 года - вето должно быть мотивированным
У нас преодолимое вето . Преодолимое – это когда конституция или иной акт устанавливает порядок преодоления вето (сколько нужно голосов, чтобы парламент перевесил вето главы государства). У нас как это происходит: после наложения вето закон уходит обратно в палаты парламента, и они могут поступить 4 способами согласно Регламенту ГД: 1) могут согласиться с мотивами Президента РФ и снять закон с дальнейшего обсуждения; 2) если Президент РФ предложит свою редакцию закона, то можно принять его редакцию закона; 3) можно создать согласительную комиссию и согласовать с Президентом РФ новый вариант закона; 4) преодоление вето.
Что нужно иметь в виду? Есть ч. 3 ст. 107 КРФ – слово «вето» в КРФ не используется. КРФ использует термин «отклонение закона». Вето и отклонение закона – это одно и то же.
Каковы требования к процедуре вето и когда они считаются соблюденными? Президент РФ направляет письмо в парламент. Президент РФ указывает мотивы отклонения закона, это важное требование к наложению вето. Вето у нас должно быть мотивированным. Президент РФ должен указать, почему он не согласен с принятием закона. Это именно потому, что у нас вето является отменительным. Абсолютное вето – это отменительное вето. Преодолимое вето – это отлагательное вето. В РФ вето является относительным, преодолимым, отлагательным. Именно поэтому нужны мотивы Президента РФ, парламент должен понять, с чем не согласен Президент РФ, чтобы решить, что делать дальше. Если он не согласен с содержанием закона, то его содержание можно подкорректировать. А вот если Президент РФ считает, что закон противоречит КРФ, он нецелесообразен, принят не вовремя, тут вопрос вообще о том, нужно ли преодолевать такое вето – может быть, закон действительно дерьмовый. Так что вето в РФ должно быть мотивированным.
Требования соблюдены, если Президент РФ в своем письме изложил мотивы несогласия с законом. У нас в задаче вето Президента РФ преодолено. Ч. 3 ст. 107 КРФ – может быть повторное голосование по закону. Президент РФ говорит, что не соблюдена процедура при повторном принятии закона. В этом случае Президент РФ действует на основании своих полномочий? 1 вариант - если у Президента РФ действительно есть право вернуть закон без подписания на основании нарушения процедуры его принятия, то у парламента не остается выбора, что ему делать – соглашаться с тем, что Президент РФ прав, а значит конституционные требования к принятию закона не выполнены, Президент РФ фактически говорит, что закон противоречит КРФ из-за нарушений порядка его принятия, и за Президентом РФ последнее слово. Либо надо закон принимать заново с соблюдением требований, либо снимать его с обсуждения. 2 вариант – мы говорим, что у Президента РФ нет решающего голоса в этом вопросе, ведь если парламент настаивает на том, что закон принят с соблюдением требований, значит, возникает конфликт, и кто будет судить в этом конфликт? Получится, что если последнее слово за Президентом РФ, то он будет судьей в собственном конфликте, а это довольно спорно выглядит.
Ефименко: лучше не говорить об этом процедурном вето, потому что так очень легко запутаться. Потому что вето – это то, что в ст. 107 КРФ указано применительно к отклонению без подписания. А то, что касается нарушений процедуры – для того, чтобы об этом вспомнить, нужно восстановить в памяти ПКС № 10-П от 1996 года– там было толкование ст. 107 КРФ. В КС обращались парламент и Президент РФ и просили истолковать ст. 107 КРФ. В п. 5 мотивировочной части этого ПКС КС рассматривал вопрос о том, что есть вето и что есть возвращение закона без рассмотрения в связи с нарушением процедуры. Тут сказано, что Президент РФ должен излагать мотивы отклонения им закона, но он в случае нарушения установленного КРФ порядка принятия ФЗ, если эти нарушения ставят под сомнения результат волеизъявления палат парламента, в этом случае Президент РФ вправе (и тут идет ссылка на ч. 2 ст. 80 КРФ и ч. 1 ст. 107 КРФ) вправе вернуть его в палату, указав на конкретные нарушения конституционных требований. Такой закон, который возвращен Президентом РФ в связи с нарушением порядка принятия, не может считаться отклоненным по смыслу ч. 3 ст. 107 КРФ. Здесь КС разводит отклонение закона из-за процедурных нарушений и вето как таковое. Фактически КС трактует право вето как несогласие с законом по содержанию, а процедурные нарушения – это отдельно, это не отклонение по смыслу ч. 3 ст. 107 КРФ.
Казалось бы, по ПКС 1996 года можно возвращать законы в парламент из-за допущенных процедурных нарушений. Но у нас есть также ПКС № 11-П от 1998 годапо делу о разрешении спора между СФ и Президентом РФ, между ГД и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый ФЗ о перемещенных культурных ценностях. Здесь есть разрешение спора о компетенции (всего в КС было 2 таких дела за все время). Содержание этого спора фактически повторяет условия казуса: был принят ФЗ, Президент РФ наложил вето, парламент вето преодолел, Президент РФ вновь не захотел его подписывать в том числе из-за допущенных процедурных нарушений. Президент РФ ссылался на 2 вида нарушений – регламент СФ противоречит КРФ, а стало быть, то, что принято в СФ на основании этого регламента, тоже противоречит КРФ, а по регламенту ГД ему не понравилось, что для преодоления вето нужно 80% голосов депутатов, а по факту в зале заседаний было меньше депутатов, а значит, вето нельзя считать преодоленным. КС сказал, что Президент РФ не может оценивать регламент СФ с точки зрения его конституционности, и в этом смысле КС как проверяет оспариваемый акт? Он проверяет его не только по содержанию, но и по порядку принятия, с точки зрения опубликования акта и введения его в действие – он разносторонне его проверяет. И здесь, если бы Президенту РФ было предоставлено право решать, соблюдена процедура или нет, здесь Президент РФ фактически подменял бы собой КС.
И эти 2 ПКС, поставленные в пару, часто критикуют на том основании, что если КС в 1996 году предоставил Президенту РФ право на возвращение закона без подписания на основании имеющихся процедурных нарушений, то в 1998 году КС занял противоположную позицию. Вывод был такой по итогу: Президент РФ должен подписать закон, и только после его вступления в силу его можно будет оспорить в КС. Ефименко: можно понимать эти 2 ПКС как противоречащие друг другу, а можно понимать их как развивающие друг друга – в 1996 году КС сказал, что если Президент РФ видит процедурные нарушения, то он должен о них сказать палате парламента, которая эти нарушения допустила, и в этом смысле в 1996 году КС говорил о праве обратить внимание на эти нарушения, и все. А в ПКС 1998 года ситуация заходит дальше – возникает конфликт, Президент РФ говорит, что есть процедурные нарушения, а палаты парламента не соглашаются, такого не было в 1996 году. И вот здесь КС говорит, что да, право Президента РФ заявить о наличии процедурных нарушений есть, но оно не означает, что он может окончательно разрешить вопрос с юридически обязывающим эффектом, потому что нарушение процедуры, предусмотренной КРФ при принятии акта – это фактически вопрос оценки этого акта на предмет соответствия КРФ, это проверка закона на конституционность с точки зрения порядка его принятия, а это компетенция КС. Поэтому КС фактически сказал, что вопрос о соблюдении процедуры при принятии закона в рамках решения спора разрешить нельзя, потому что если мы говорим о регламенте СФ, то его нужно проверять отдельно на предмет соответствия КРФ, а если мы говорим о порядке голосования в ГД, то в этом случае закон также нужно рассматривать на предмет соответствия КРФ в плане порядка его принятия. Президент РФ не обладает таким правом, а КС в силу своих особенностей и функций может осуществлять только последующий нормоконтроль, но не предварительный – он не может проверить соблюдение порядка принятия акта до того, как он вступит в силу. И в 1999 году, уже после вступления ФЗ в силу, Президент РФ обращался с запросом о проверке конституционности этого ФЗ.
Итог – теоретически Президент РФ может заявить о наличии нарушений в парламент, но при возникновении вопроса о наличии таких нарушений между палатами парламента Президент РФ не может не подписать закон, потому что в таком случае он будет решать вопрос о конституционности ФЗ, вторгаясь в компетенцию КС.
Если бы после того, как Президент РФ сообщил бы в ГД об имевшихся нарушениях, ГД бы согласилась с ним, заново бы приняла ФЗ с соблюдением всех требований, а потом снова отправила бы ФЗ Президенту РФ, то все было бы нормально – такое возможно.
В этой ситуации Президенту РФ нужно обязать подписать закон, а уже после его вступления в силу он сможет оспорить его на предмет соответствия КРФ по основаниям соблюдения порядка его принятия (п. 13 мотивировочной части ПКС № 11-П от 1998 года).
Ефименко: при этом Президенту РФ, наверное, предоставляется право наложить вето на ФЗ в связи с его прямым противоречием КРФ, потому что в конечном итоге последнее слово будет не за ним, он в таком случае не будет подменять КС в своем собственном конфликте с парламентом. Да и тем более, что законы с явными противоречиями КРФ не дойдут до него с большой долей вероятности. Можно сослаться и на то, что Президент РФ таким образом осуществляет рассмотрение закона по содержанию, так что все нормально.
Самое важное здесь – это прочитать 2 ПКС, запомнить, что вето и отклонение – это одно и то же, а нарушение процедуры и возвращение без подписания в связи с нарушением процедуры – это не то же самое, что вето и отклонение.
У нас ФКЗ ветировать нельзя, так как они уже приняты квалифицированным большинством.
Это не единственная возможная классификация: сплошное и выборочное. Можно отклонить весь закон (как в РФ) или отдельные статьи соответственно.
107 статья КРФ оперирует термином отклонения закона. Разные термины – одно и то же право.
В первой части задачи: вето. И оно было преодолено. Значит, президент должен подписать закон.
Но! Есть другое право. И вот КС в постановлении 1996 года № 10-Пвыявил из конституции путем из толкования новое право, которое из буквального текста конституции прямо не следует. Наряду с правом отклонить закон есть право вернуть закон без рассмотрения. Это другое право! Ветирование – это по содержанию. А когда закон возвращается без рассмотрения – без рассмотрения по существу – без рассмотрения текста: президент оценивает по процедуре принятия закон.
Возвращение закона по процедуре принятия – это не есть отклонение (не вето). Это другое право.
Президент воспользовался вторым правом. И ни Конституция, ни КС не говорят, что в этом случае можно что-то преодолеть. КС в Постановлении 1996 года говорит, что в случае возникновения конфликта нужно обращаться в КС.
Постановление 1996 года называлось «О толковании ст. 107 Конституции».В 1998 году КС вынес постановление (№11-П), которое некоторыми авторами рассматривается как изменившее позицию, высказанную в 1996 году. В 1998 году постановление называлось «по делу о разрешении спора между советом федерации и президентом, между ГД и президентом; об обязанности президента подписать соответствующий закон. Президент по существу уже не мог высказываться – вето-то преодолено. Остались лишь возможности возражать по нарушениям процедуры принятия. По сути президент говорил, что процедура нарушена, закон нельзя считать принятым.
КС вынудил подписать закон, чтобы Президент в дальнейшем обратился в КС с обжалованием.
Там интересный набор аргументов. КС считает, что он не изменил свою позицию, а развил. Такой подход возможен: без резкого и радикального противопоставления двух этих актов друг-другу. В 1996КС рассматривал бесконфликную ситуацию и сказал, что если закон поступает президенту, а президент считает, что процедура принятия нарушена – можно вернуть закон в парламент. И на этом поставил точку.
В 1998 году КС рассматривал ситуацию, где уже есть конфликт. Уже есть спор. Когда парламент направил закон президенту, президент считает, что процедура нарушена и возвращает закон в парламент, а парламент не согласен – и снова возвращает закон президенту. Вот он конфликт. И вот по этому поводу КС и сказал, что у президента нет права решить самостоятельно этот вопрос, нет возможности поставить точку в этом споре: не принимает президент окончательное решение о том, соблюдена процедура или не соблюдена.
В 1996 казалось, что у президента есть такое огромное полномочие. В 1998 все это выкристаллизовалось в маленькое полномочие по сути рекомендательного характера: президент сообщает о нарушении порядка и если дума согласна – проблемы нет. Если дума возражает – возникает конфликт и его должен решать КС, а не сам президент. Если дума возражает – президент не может настаивать.
Если процедура принятия, установленная Конституцией, была нарушена, стало быть закон неконституционен.
Но президент не может настаивать. Нужно обращаться в КС.
Вероятность того, что вето будет преодолено – очень невелика. Особенно сейчас. Сейчас многие инициативы (которые проходят быстрее всего) исходят от правительства или президента.
У президента много возможностей участия в законодательном процессе на этапе принятия закона. Он обладает инициативой, может вносить массу поправок (чаще всего они принимаются), может дать по результатам первого чтения отрицательное заключение (и тогда есть вероятность того, что депутаты вообще проголосуют против этого закона). Поэтому до вето доходит не часто. А если и доходит, то не факт, что вето будет преодолено. То, что мы рассматриваем – исключительный случай.
Вообще споров о компетенции в практике КС было всего 2. И вот это – один из них.
Если перзидент считает, что закон принят с нарушением процедуры (то есть, фактически не принят) – он может вернуть его в парламент. Если парламент не согласен – президент не может настаивать и конфликт должен быть передан на рассмотрение в КС. КС, столкнувшийся с этим спором в 1998 году, может быть, не очень последователен. Там есть особое мнение судьи Аметистова, который говорит, что КС фактически уклонился от рассмотрения спора, который сам же и призывал передавать на свое рассмотрение.
КС сказал, что надо подписывать, ведь законодательный процесс зашел в тупик. КС увидел здесь опасность даже для своих полномочий.
Если вы посмотрите полномочия КС – они прописаны самым общим образом в ст. 125 Конституции. А развиваются эти положения в ФКЗ. Вот там есть статьи о пределах проверки.
Что включает в себя проверка конституционности акта? Проверка и по содержанию, и по порядку принятия.
То есть, фактически президент присваивал себе полномочия КС (если бы оставлял за собой право окончательно решать вопрос о соответствии принятия закона порядку принятия). Это оценка конституционности в части процедуры принятия.
У президента нет права оценивать закон с точки зрения конституционности.
И сам КС с точки зрения оценки конституционности в процедуру не мог включиться: КС не оценивает конституционность проекта. Единственный случай, когда КС может оценить конституционность проекта – это проект международного договора до ратификации. КС может проверять конституционность, только когда акт вступит в силу. В результате КС и сказал: раз процесс зашел в тупик, единственное, что может сделать президент – это подписать закон. после подписания – обратиться в КС с запросом о конституционности принятого ФЗ.
При этом КС несколько раз подчеркнул, что то, что президент подписывает закон, не означает, что он с ним согласен. Просто это элемент законодательной процедуры. Факт подписания не лишает президента оспаривать конституционность закона перед КС.