توالی بحران‌ها و عدم توازن در استراتژی ملی کشور۱؛ نگاهی به دو عامل اصلی عدم توازن
امیرحسین علینقیمقدمه
اگر چه بخش عمده‌ای از منابع سخت‌افزاری و نرم‌افزاری (مانند بودجه، مدیریت و نظام ارزشی جامعه) کشور در عرصه‌های امنیتی هزینه می‌شود(۱)، مدت‌هاست ناظرانی که نگاه عمیق‌تری به مسایل دارند، نگران آینده پیش‌رو هستند. به همین دلیل، جای طرح این پرسش است که به‌رغم صرف این منابع، به چه دلیل، این نگرانی‌ها، نه تنها، پابرجاست، بلکه عمیق‌تر هم شده است؟
احتمالا پاسخ‌های ساده‌ای برای این پرسش وجود دارد. پاسخ‌هایی که نتیجه‌اش هدایت هر چه بیشتر منابع، به سمت بخش‌های امنیتی کشور است. اما آنگونه که خواهد آمد، به نظر می‌رسد که تداوم روش موجود، تاثیری معکوس بر بقا و امنیت ملی کشور بر جای گذاشته و خواهد گذاشت.
ابعاد یک استراتژی ملی
یک استراتژی ملی، شامل دو بخش است که هدایت متوازن آنها رمز تداوم یک دولت ملی، است. بخش اول زیراستراتژی امنیتی کشور است که پی‌جوی اهداف امنیتی است. بخش دوم نیز، زیراستراتژی توسعه است که ناظر به افزایش ظرفیت‌های ملی، یا توسعه و پیشرفت کشور است(۲). اگر چه این دو زیراستراتژی، اهداف متفاوتی را تعقیب می‌کنند، اما در نهایت، هر دو، بخش‌هایی از یک استراتژی کلان بوده و پیگیر اهداف ملی کشورند. به همین دلیل، اگر چه احتمال قبض و بسط‌های موردی و محدود، در هر یک از این دو زیراستراتژی، در کوتاه مدت و گاه در میان مدت، وجود دارد، اما در عمل امکان قربانی کردن هیچیک از این آنها، به نفع دیگری وجود ندارد.
با هر واحد افزایش در امنیت، بستر لازم برای توسعه بیشتر مهیا می‌شود. در مقابل نیز، با هر واحد توسعه، ارزش افزوده بیشتری خلق می‌گردد که می‌توان بخشی از آن را مجدداً مصروف زیرساخت‌های امنیتی کرد. به بیان دیگر، در درازمدت، نادیده گرفتن هر یک از اجزای اهداف ملی کشور، و تلاش برای صرف منابع در بخش‌های دیگر، نه تنها به بخش محروم آسیب می‌رساند، بلکه بخش برخوردار را نیز تحت تاثیر قرار می‌دهد. ارائه مثالی از زندگی عادی به وضوح بیشتر بحث، کمک می‌کند.
مدیریت یک خانواده نیز، معجونی از اهداف ناظر به بقا و توسعه است. در زیراستراتژی امنیتی خانواده، اولویت‌هایی مانند بهداشت جسمی و روانی اعضای خانواده، امنیت اشتغال و امنیت محل زندگی مورد توجه قرار می‌گیرد. در کنار این اولویت‌ها، در یک خانواده، شاهد اولویت‌های دیگری نیز هستیم که در مقوله دیگری از اهداف یک خانواده قرار می‌گیرند. خانواده‌ها گاه می‌خواهند محل زندگی خود را در یک آینده قابل پیش‌بینی توسعه دهند یا به قصد تحصیل، اشتغال یا ازدواج محل زندگی خود را تغییر داده و هزینه‌های آن را به جان بخرند. آنها گاه برای آرامش بیشتر به مسافرت می‌روند، گاه نیز لوازم و متعلقات زندگی خود را، تعویض می‌کنند. ممکن است که برخی نیازها، باعث تغییراتی در اولویت‌های یک خانواده شده و یا یک بخش را تحت‌الشعاع نیازهای بخش دیگر قرار دهد. با این وصف، در درازمدت، بدون وجود حداقلی از توازن میان اهداف ناظر به بقا و اهداف ناظر به پیشرفت، امکان سخن گفتن از یک خانواده، وجود نخواهد داشت. می‌توان احتمال داد که برای یک خانواده، در یک دوره زمانی خاص، به علت بروز بیماری، مخارج بهداشتی افزایش یابد. اما به هر میزان که این عدم توازن، دوام یابد؛ افزایش هزینه‌های بهداشتی، از مجرای کاهش سرمایه‌گذاری برای آینده، این خانواده را از دسترسی به منابع جدید برای هزینه‌های بهداشتی آینده، محروم می‌کند. بدون سرمایه‌گذاری برای آینده، ارزش افزوده و دارایی مازادی وجود نخواهد داشت که، در آینده، مصروف بهداشت و درمان یا امنیت گردد.
پس، برهم خوردن توازن درازمدت میان زیراستراتژی‌ها، هر کنش‌گری را در مسیر شکست قرار می‌دهد. همان‌گونه که تمرکز درازمدت بر توسعه، بدون توجه به ملاحظات امنیتی، می‌تواند، هر بازیگری را در مقابل متغیرها و تهدیدهای محیطی آسیب‌پذیر کند؛ تمرکز درازمدت بر اهداف امنیتی نیز، فرجامی بهتر نخواهد داشت. در فرض اخیر، اگر چه در ابتدا، تنها اهداف ناظر بر پیشرفت دچار اختلال می‌شوند، اما در نهایت، از طریق، تضعیف روندهای پیشرفت و سرمایه‌گذاری برای آینده، بقا و امنیت مورد نیاز نیز تحت تاثیر قرار می‌گیرد. با کمال تاسف، به نظر می‌رسد که استراتژی ملی ایران نیز تحت تاثیر معضل عدم توازن زیربخش‌های استراتژی ملی قرار گرفته است.
دو عامل اصلی عدم توازن در استراتژی ملی کشور
عدم توازن استراتژی ملی کشور را، بویژه، می‌توان معلول دو متغیر زیر دانست:
۱) گسترش فوق طاقت عرصه جغرافیایی اهداف ملی به فراتر از مرزهای ملی
به نظر می‌رسد که قلمرو جغرافیایی فوق طاقتی برای اهداف ملی کشور تعریف شده است به گونه‌ای که عملاً هرگونه سرمایه‌گذاری امنیتی در این قلمرو، محتاج هزینه‌های اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، بین‌المللی و فرهنگی گزافی است که ورودی سرمایه‌ها و عواید اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، بین‌المللی و فرهنگی کشور با این نیاز تطابق ندارد. به همین دلیل، به نظر می‌رسد که یکی از اولویت‌های فوری سیاست‌گذاری در کشور، انطباق این قلمرو جغرافیایی با مرزهای ملی کشور باشد.
انطباق استراتژی ملی با مرزهای ملی کشور، لزوماً به این معنا نیست که یک واحد ملی، منافعی ورای جفرافیای ملی‌اش نداشته باشد. مساله، وجود یا عدم وجود منافع ملی در آن سوی مرزهای ملی نیست. مساله اصلی، اولاً تطابق این جغرافیای فراملی با اهداف ملی کشور و ثانیاً تطابق این اهداف فراملی با مقدورات کشور است، به‌گونه‌ای که موازنه زیربخش‌های استراتژی ملی، در درازمدت، برهم نخورد.(۳)
در همین زمینه، نکته مهم دیگری نیز وجود دارد. از نگاه تاریخی، تجربه نگاه به فراتر از مرزهای ملی، بیشتر، متوجه اهداف توسعه‌ای واحدهای سیاسی بوده است تا اهداف امنیتی. توسعه جغرافیایی کشورها، اصولاً، با این قصد انجام می‌شده است که امکان دسترسی‌های بیشتری به منابع فراهم شده و زمینه پیشرفت بیشتر واحدهای سیاسی فراهم گردد. این در حالی است که تجربه نگاه فرامرزی در استراتژی ملی کشور، در کل، تطابقی با این هدف‌گیری ندارد.
۲) امنیتی کردن بسیاری از امور غیرامنیتی
همچنین به نظر می‌رسد که حکومت ایران از مجرای آنچه «امنیتی کردن»(۴) امور خوانده می‌شود، بسیاری از امور غیرامنیتی را به عنوان پدیده‌هایی امنیتی تعریف کرده است. از آنجا که هر واحد امنیتی شدن امور اجتماعی، تخصیص بیشتر منابع در زیربخش امنیتی کشور را ضروری می‌کند، نتیجه این امنیتی کردن‌ها، افزایش بهره‌مندی زیراستراتژی امنیتی کشور از منابع و کاهش سرمایه‌گذاری‌های در بخش‌های توسعه است.
مثال‌های فراوانی از روند رو به رشد امنیتی کردن امور وجود دارد. در حالی که ابتدا حساسیت‌های امنیتی، تنها، ناظر به چهار وزارتخانه بود، به مرور این حساسیت‌ها به بسیاری از وزارتخانه‌های دیگر توسعه یافت که شاخص‌ترین آنها وزارتخانه‌های آموزشی، فرهنگی و ارتباطاتی‌اند که، از قضا، مهم‌ترین بخش‌های سرمایه‌گذاری و توسعه‌ای کشوراند. می‌دانیم که یکی از بزرگترین زیرساخت‌های توسعه در هر جامعه راهها و مجاری ارتباطی فیزیکی و مجازی است. این در حالی است که، یکی از پر ترددترین مجاری ارتباطی ایرانیان (تلگرام) تنها با دستور یک بازپرس مسدود شد؛ همچنان‌که، ظاهراً، قطع اینترنت کشور، در آبان ۹۸، با تصویب شورای «امنیت» کشور انجام شده است.
بخش دیگری از نشانه‌های امنیتی کردن امور اجتماعی را می‌توان در دخالت‌های امنیت-محور مازاد بر نیاز بازار، در اعطای مجوزهای کسب و کار یا فرایند خصوصی سازی و همچنین ورود به بخش‌های قابل توجهی از عرصه خصوصی مردم و مناسباتی که ذاتاً خصلت اجتماعی (غیرحکومتی) دارند، مشاهده کرد.
بعلاوه، تاثیر عینی این امنیتی کردن موضوعات را می‌توان در نوع و شیوه دیالوگ حکومت با گروههای مختلف اجتماعی دید. پاسخ به این پرسش که شیوه گفتگوی حکومت ایران با بازیگران عمده توسعه کشور مانند کارگران، دانشجویان، معلمان، و حتی فعالان اقتصادی قدرتمند بخش خصوصی و نهادهای اجتماعی ذیربط‌شان، چه تفاوتی با شیوه دیالوگ حکومت با فعالان و نهادهای بخش‌های امنیتی کشور دارد، می‌تواند تصویر کامل‌تری از واقعیت را ترسیم کند. مفروض آن است که در جامعه‌ای که توازن لازم میان زیربخش‌های امنیت و توسعه‌اش برقرار باشد، سطح دسترسی فعالان این بخش‌ها به مقام‌های حکومتی نیز در توازن خواهد بود. مطالعه مجاری گفتگوی مقام‌های ارشد تصمیم‌گیر کشور با بازیگران عرصه‌های توسعه یا امنیت کشور، نشان می‌دهد که تصمیم‌گیران کشور، بیش از هر چیز، تحت تاثیر کدام گروه از فعالان اهداف ملی کشورند. به عنوان مثال، می‌توان مشاوران ارشدترین مقام‌های غیربخشی کشور(۵) را از زاویه تعلق گفتمانی‌شان به بخش‌های توسعه یا امنیت کشور، فهرست کرد تا فهمید که آیا مثلاً از مقام‌هایی که عمده مشاورین‌شان مقام‌های امنیتی یا نظامیان‌اند، می‌توان انتظار داشت که در تصمیم‌گیری‌ها، توازن لازم میان اهداف توسعه‌ای و امنیتی کشور را مراعات کنند یا خیر.
جمع‌بندی
نظر به محدود بودن فضای یک یادداشت، از توضیح بیشتر در خصوص عوامل موثر در عدم توازن استراتژی ملی کشور صرفنظر و تنها بر این موضوع تاکید می‌گردد که راهبرد مناسب برای ایجاد توازن میان اجزای استراتژی ملی کشور، بازگشت فوری و بی‌درنگ از مسیر رفته شده است. بدون بازگشت به قلمرو جغرافیایی مطمئن و بدون «غیرامنیتی کردن»(۶) بسیاری از موضوعات اجتماعی، نمی‌توان به توازن میان زیراستراتژی‌های کشور بازگشت. عدم توازنی که نه تنها توسعه ایران، بلکه (با تاخیر) امنیت ملی کشور را در سطح نگران کننده‌ای تحت تاثیر قرار داده است.
در یادداشت آتی به این موضوع می‌پردازم که چرا شرایط موجود نگران‌کننده است. (پایان قسمت اول)
یادداشتها
۱) تنها در یک مورد، روند تقدیم بودجه ۱۳۸۹ کل کشور، به علت ملاحظات بودجه‌ای بخش‌های نظامی، از مسیر قانونی‌اش خارج شد.
۲) توضیحات بیشتر در این زمینه که ناظر بر تعریف و بیان مناسبات میان استراتژی ملی با اهداف ملی، و اجزای یک استراتژی ملی است را در این مقاله توضیح داده‌ام: «جایگاه امنیت در استراتژی ملی»، فصلنامه مطالعات راهبردی، شماره ۱۶، تابستان ۱۳۸۱. متن کامل این مقاله در این نشانی، https://t.me/alinaghi_ch/164، در کانال تلگرامیم، در دسترس است:
۳) برای درک بهتر این موضوع، مطالعه کتاب پل کندی با عنوان «پیدایش و فروپاشی قدرت‌های بزرگ» توصیه می‌شود. در این کتاب می‌خوانیم: «واکنش قدرت‌های بزرگ که بالنسبه در حال افول هستند، انجام هزینه‌های بیشتر در امور دفاعی می‌باشد، لذا منابع بالقوه خود را از "سرمایه‌گذاری" منحرف می‌سازند و "معضلات" خویش را پیچیده‌تر می‌کنند».(ص۲۲) مطالعه این اثر برای کلیه کسانی که دستی در سیاست‌گذاری و تخصیص منابع دارند، از ضروریات است.
۴) «امنیتی کردن» (Securitization) و «غیرامنیتی کردن» (Desecuritization) از کلیدواژه‌های مورد استفاده کارشناسان مطالعات استراتژیک است که طی آن تاثیرات هر یک از دو کلیدواژه را بر روند تخصیص منابع و عرصه دخالت‌های حکومت مورد توجه قرار می‌گیرد. به عنوان مثال نگاه کنید به: بوزان و ویور و ویلد، «چارچوبی تازه برای تحلیل امنیت»، ترجمه علیرضا طیب، صفحات ۴۹ به بعد. تحلیل نویسندگان در صفحه ۵۷ از انگیزه‌ها و آثار امنیتی کردن قابل توجه است.
۵) از مقام‌های «بخشی» حکومت، البته، انتظار می‌رود که مشاورانی «بخشی» داشته باشند. اما اینکه برخی از مقام‌های ارشد کشور، خود را مقامی «فرابخشی» بدانند و در عین حال، غالب مشاورانشان، نگاه بخشی (چه امنیت و چه توسعه) داشته باشند، نتیجه‌ای جز عدم توازن در استراتژی ملی کشور نخواهد داشت. در قسمت سوم و پایانی این یادداشتها، از همین زاویه، تاثیر تفاسیر شورای نگهبان از قانون اساسی، در عدم توازن موجود را بررسی خواهم کرد.
۶) نگاه کنید به یادداشت شماره ۴.