Coll

Коллизия №1:

Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления:

2. Это право (местного самоуправления) осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования.

Статья 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

4. Представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

(Ср.: Постановление КС РФ по жалобе Савостьянова от 18.05.2011 №9-П)

Какое значение имеет Хартия, как она соотноситься с конституционными принципами и, соответственно, с законодательным их воплощением; все ли здесь в рамках этого соотношения согласовано или есть какие-то проблемы?.. То, что эти проблемы есть мы уже наблюдали, когда рассматривали стандарты Хартии и Е.В. говорила, что да, расхождения безусловно присутствуют. Национальные особенности все равно должны быть учтены и в конституционных принципах соответствующей организации местного самоуправления и, конечно, в том, каким образом далее эти принципы будут реализовываться с учетом национальных особенностей. Поэтому полного соответствия в том, каким образом сформулирован тот или иной принцип в Хартии и как он в национальном законодательстве воплощается мы не обнаружим. Однако главным должна быть все-таки именно согласованность. Положения статьи 3 Хартии в той части, где речь идет о том, каким образом право местного самоуправления реализуется. В рамках этих форм, в первую очередь, Хартия называет Советы в качестве представительных органов, указывая на их особую значимость. Эти органы должны быть именно представительными, а значит формироваться, состоять из тех членов, которые были избраны путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования, то есть через формы прямого волеизъявления населения. В тоже время, в нашем законодательстве устанавливаются различные способы формирования представительных органов. Обратимся к статье 35 Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Очевидно, что вопрос неопределенности в том, каким образом следует реализовать идею народного представительства на местном уровне присутствует, и с точки зрения того, соответствует ли этот способ формирования Конституции. Конституционные положения воспринимаются, в том числе и с учетом международных обязательств, международных принципов, которые стали составной часть российской правовое системы. Поэтому сама по себе постановка вопроса о том, как соотносятся нормы закона с нормой Хартии тоже имеет право на существование.

Итак, что нам предлагает законодатель?.. Законодатель указывает на то, что представительный орган в одном из видов муниципального образования формируется в соответствии с законом субъекта и уставном муниципального района и при этом может состоять, в том числе из представителей, но не непосредственно избранных населением, а из тех, которые уже являются по должности, например, главами поселений, входящих в состав муниципального района, или депутатами представительных органов этих же последний входящих состав муниципального района. То есть мы имеем дело с косвенным порядком формирования представительного органа. В тоже время, мы обращали внимание на гибкость положений Хартии и указывали на то, что, устанавливая тот или иной принцип, Хартия указывает на национальное законодательство и говорит - «в порядке, предусмотренном законодательством государства-участника». Конкретно в этой, 3-ей статье Хартии, в пункте 2, мы такой отсылки как раз не наблюдаем. И этот момент установлена общей принцип. Можно рассуждать, что в общем-то и сделал Конституционный суд в одном из своих постановлений, указав на то, что Хартия не говорит о каких-то конкретных муниципальных образованиях, поэтому необходимо учитывать, что муниципальные образования бывают разные, а значит положения пункта 2 статьи 3 Хартии касается только тех муниципальных единиц, которые наиболее приближены к населению, то есть речь идет о первом уровне, о поселениях. То есть Конституционный суд сказал, что положения статьи 3 Хартии относятся только к поселениям. Что же касается второго уровня, то здесь государства сами вправе решать каким образом они будут осуществлять муниципальную организацию и здесь косвенные формы вполне применимы для формирования представительных органов. Решая любую коллизию, нужно определить проблему в соотношении указанных положений. Сначала нужно обнаружил конфликт и его сформулировать. Как соотносятся закон и Хартия можно порассуждать.

Итак, в чем тут проблема? Здесь проблема содержательного и формального свойства. Проблема формального свойства заключается в том, как действует Хартия в национальной паровой системе; на сколько обязательна она и насколько она непосредственно действует; и приоритет международного договора над законом - как он в данном случае будет работать и как это устанавливает Конституция РФ и как интерпретировать тот или иной принцип Хартии; во-вторых, универсальный аспект - установленный принцип формирования и осуществления местного самоуправления через непосредственно избранных представителей…не противоречит ли этому принципу установление системы делегирования при формировании представительного органа муниципального района, как особого муниципального образования второго уровня, представляющего собой одновременно объединение других муниципальных образований. Отвечая и раскрывая эту коллизию, нужно порассуждать над этими двумя аспектам: формальным и содержательным. Формальный - имея ввиду, что да, гибкость Хартии есть и что есть определенная свобода; одновременно нужно порассуждать содержательно в отношении того, допустимо ли в данном случае отступление и не противоречит ли оно принципу представительной, муниципальной демократии, который установлен в Хартии. Население само формирует свои органы - ключевой принцип местного самоуправления. В данном случае население участвует, но участвует косвенно. Этот способ не является единственным. По федеральному закону существуют и другие способы формирования представительного органа. И выбор способа формирования представительного органа остается вреде бы как за населением, но вот здесь большой вопрос - а за населением ли? Так как законом субъекта может быть установлен единственный возможный способ формирования. То есть по сути сделать выбор за население. Само по себе установление в федеральном законе такого способа формирования как допустимого и возможного и насколько это согласуется с идеей непосредственного выбора формирования?..- вот в чем основная, так сказать проблема.

Здесь положение взято из основной части закона которая не имеет указания, которое не говорит о том, что это лишь временное состояние. Мы можем рассуждать и должны, о том, какова же природа муниципального района, на сколько особенность этой природы дает нам основание отступить от общих принципов? В нашей Конституции не указана прямо обязанность формирования представительных органов всех видов муниципальных образований прямыми выборами. Но все же, какие аргументы мы можем привести в пользу того, что подобное отступление допустимо, при том, что Конституция прямо не указывает на способ формирования представительного органа. Хотя вместе с тем, Конституция в статье 3 говорит о том, что власть народа осуществляется непосредственно или через представительный орган, который формируется на основе всеобщего равного избирательного права. Пока поставим многоточие…но сейчас нужно сказать, что в районе содержится некая двойственность: с одной стороны, это муниципальное образования и оно имеет все признаки конституционного статуса муниципального образования, значит должно быть население, которое передает мандат соответствующим представителям, с правом осуществлять местное самоуправление. С другой стороны, это население, одновременно является населением тех муниципальных образований, которые входят в состав района, то есть район состоит из поселения и находится в непосредственной юрисдикции. То есть с другой стороны есть особенность, которая заключается в том, что район это не просто муниципальное образование, но еще и объединение муниципальных образований, и вопрос конечно, в том, как это соотноситься это с выбором того или иного способа формирования представительного органа. В нашем случае доминирует объединительное начало, законодатель вполне допускает, что если речь идет об объединении муниципальных образований, поселений, то почему бы там не использовать такой способ? С другой стороны, в подтверждение так сказать тезиса о том, что использование ассоциативного способа формирования не исключается, можно сказать, что мы, толкуя пункт 2 стати 3 Хартии, понимаем, что речь идет о том, что Советы состоят из членов, избранных путем прямого всеобщего тайного волеизъявления, но не говориться куда они избраны. Вроде как Хартия говорит, что не важно куда, на какой уровень, главное, что они избраны голосованием. Этот трюк весьма уязвим, так как сейчас любой глава поселения непосредственно избранный или косвенно избранный через представительный орган может быть делегирован, то есть на данный момент не имеет значение, каким образом он был избран: косвенным образом (через представительный орган) или непосредственно. Что можно сказать в защиту противоположной позиции, почему это сомнительно с точки зрения конституционной и Хартии? Задача выделить аргументы с одной и с другой стороны? Что, с одной стороны, можно привести в оправдание такого подхода, а в чем усомниться.

Хартия содержит общий принцип, принцип того, что представительные органы должны быть избраны - это общий посыл. Как они будут избраны - дело национального законодательства, но выборы должны быть прямыми и свободными. На все муниципальные образования применяется этот универсальным принцип равного открытого голосования или нет? Конституционный суд РФ сказал, что не на все. Согласование интересов последние и районов - еще одна проблема. Если мы делаем акцент только на объединительном начале и говорим, что район - это только объединение поселений, то тогда нужно быть последовательным и говорить о том, что население поселений - это только население поселений, но не население районов. Однако, законодатель-то этого не делает у нас: он говорит, что одновременно есть и население района. Таким образом, есть раздвоенность представителей - представителей последний и представителей районов, что сказывается на выполнении самих задач осуществления местного самоуправления, которые на них возложены. Если избраны депутаты именно поселений, то их задачи выполнять именно их функции, а если на них одновременно возлагается другая задача - представителя района, то возможны сложности - как можно работать одновременно в двух местах?. Тем более, что статус депутата поселения и лица не прекращается, когда он становиться депутатом района.

Какой смыл статьи 3 Хартии? - по сути каждое лицо должно участвовать в реализации своего права на формирование представительных органов - это, кажется, и есть основной смысл хартии (п. 2 ст. 3). Каждый имеет право поучаствовать в формировании представительного органа района - это право. Также вопрос - как быть межселенными территориями? Главные козырь в пользу того, что можно применить косвенный способ - муниципальный район просто непросто выводиться из-под принципа Хартии, но вопрос все-таки остается - на сколько это оправдано?.. Как видно, однозначного ответа на коллизию - нет. Важно выбрать приоритетную позицию. Но в любом случае, нужно уметь выделять аргументы и за, и против, и их соотносить, а потом, с опорой на доктрину, на позиции Конституционного суда РФ выстраивать аргументацию. Таким образом, есть раздвоенность представителей - представителей последний и представителей районов, что сказывается на выполнении самих задач осуществления местного самоуправления, которые на них возложены. Если избраны депутаты именно поселений, то их задачи выполнять именно эту функцию - представителей поселений.

Коллизия №2:

Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

Ст.73 Конституции РФ:

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Ст.6 ФЗ-131:

1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся (принцип определения пределов правового регулирования субъектами РФ вопросов МСУ):

…правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ

Речь идет о том, на сколько, во-первых допустимо подзаконное регулирование вопросов организации МСУ и общих принципов такой организации, как работает принцип, установленный в связи с этим в ФЗ №131 о том, что пределы правового регулирования субъектами РФ вопросов организации МСУ определяются самим ФЗ №131. Это конечно вопрос, выходящий на соотношение фед. регулирования подзаконного и зак. с одной стороны и субъекта РФ.

Давайте подумаем, а Гриценко еще раз проиллюстрирует конкретными примерами такого подзаконного регулирования. То, что оно есть – сомнений не вызывает, отсылки к соотв. Указам, Постановлениям Правительства, Актам, НПА Минюста мы находим в соотв. законах. Конкретно видим, вот есть даже целый спектр Указов Президента, например, касающихся вопросов организации МСУ в части взаимодействия гос. органов и органов МСУ, например оценка эффективности деятельности органов МСУ второго уровня городских округов и муниц. районов, выделяется соответственно Указам президента. Органы соответственно создаются для выработки основных направлений политики в муниц. сфере.

Вопросы, регулируемые указами Президента РФ:
Указы о реформе МСУ (1993 г.)
Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. №1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления»
Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"

Органы соответственно создаются для выработки основных направлений политики в муниц. сфере – вот Совет по развитию МСУ – орган консультативный при Президенте.

Правительство тоже регулирует не мало, соответственно устанавливая, как видите, перечни субъектов и отдельных муниц. районов, территории которых относятся к территории низкой и высокой плотности населения. Поскольку РФ ведет мониторинг, учитывает информацию по поводу того, каким образом у нас МО развиваются, то соответственно и порядок предоставления соотв. информации для характеристики состояния экономики или соц. сферы МО тоже определяются Правительством.

Конечно возникает вопрос: не слишком ли, насколько вообще возможно такое активное подзаконное регулирование с учетом того, что вопрос организации МСУ, принципов организации МСУ является вопросом совместного ведения? И при этом Закон не только допускает подзаконное регулирование, но еще и устанавливает, сужая возможности регулирования на уровне субъектов РФ вопросов МСУ. Только в случаях и порядке, предусмотренном ФЗ возможно осуществление регулирования вопросов МСУ субъектами РФ.

Вот в связи с этим Коллизия №2. То есть с одной стороны всем известный п. н ч. 1 ст. 72 Конституции:

Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

А с другой стороны мы знаем, что:

Ст.73 Конституции РФ:

Это остаточный принцип нашего федеративного распределения компетенции предмета ведения совместного, перечисленные исчерпывающим образом предметы ведения РФ, а вот вне пределов ведения и вне полномочий по предметам совместно ведения Р,Ф субъекты должны быть самостоятельными.

А с другой стороны ФЗ №131 указывает на то, что полномочия здесь как раз определяет сам субъект РФ на основе прямого указания ФЗ. Не по остаточному принципу, а на основе прямого указания ФЗ.

Ст.6 ФЗ-131:

1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

Конечно можно вспомнить, что да, это прямое указание ФЗ может быть тоже разное. На первых этапах развития муниц. реформы субъекты РФ были очень слабо включены в этот вопрос процесс. И по минимуму ФЗ отдавал какие-то вопросы на регулирование субъектам РФ. Но с 2003 года более 100 изменений внесено в Закон об общих принципах, и многие из этих изменений касаются в том числе расширения вот этих возможностей субъектов РФ по осуществлению правового регулирования вопросов МСУ. Все новые и новые сферы отдаются на регулирование субъектам РФ. Это естественный процесс. Субъекты РФ все-таки более ближе к муниципалам, и понятно, что урегулировать все из центра крайне сложно, особенно то, что касается организации местной власти. Но сам принцип при этом не изменен. Вот все всякий раз именно РФ должна определить, в каком вопросе субъект РФ регулирует, в каком нет. То есть не остаточный, а как раз прямое указание.

Ну и вопрос соответственно: нет ли здесь коллизии? Это конституционно-правовая коллизия в чистом виде, а не муниципально-правовая, но тем не менее, все равно интересно вспомнить 1 курс, вспомнить, как решали вопросы по теме «Федеративное устройство», потому что это конечно задача из этой темы просто применительно к нашему предмету.

В чем все-таки здесь проблема и есть ли она? Вопрос в том, соблюдается ли конституционный принцип разграничения полномочий ФЗ №131?

Студент: как я помню, проблема была в этом, что КРФ отдает на усмотрение субъектов все, что не отведено прямо к регулированию РФ. А ФЗ №131 вместо остаточного принципа устанавливает, что субъекты могут регулировать только то, что прямо отнесено к их ведению

Гриценко: это даже касается прямо и непосредственно предмета совместного ведения. Каким образом все-таки работает принцип разграничения полномочий по предметам совместного ведения в том числе в сфере правового регулирования? Как разграничиваются зак. полномочия по предметам совместного ведения и как действуют и в какой степени? Как должны истолковать действие ст. 73 о том, что вне пределов ведения РФ по предметам совместного ведения тех полномочий РФ, которые прямо установлены как РФ свободен субъект?

Студент: может следует обратить внимание на то, что у нас в совместном ведении находятся вопросы установления общих принципов организации и соответственно вне пределов ведения РФ полномочий по этому предмету ведения, то есть по вопросу установления общих принципов организации у нас будет вся полнота гос. власти у субъекта, а в ст. 6 речь идет уже о регулировании вопросов собственно организации МСУ. Здесь несколько о других вещах речь идет.

Гриценко: не совсем совпадает предмет регулирования. Это вы правильно заметили. Если КРФ говорит о предмете совместного ведения об общих принципах, то Закон уже как-то расширяет этот предмет и говорит вообще о правовом регулировании организации. Однако конечно сказать, что здесь нет совпадения можно, но при этом вопрос то остается. Ведь в рамках правого регулирования вопросов организации находятся и вопросы общих принципов. Все-таки они находятся в рамках этого вопроса, в рамках правового регулирования вопросов организации МСУ. Мы не может сказать, что это совсем уж разные вещи. То есть одно шире просто, а другое уже, но вопросы организации общих принципов являются частью вопросов организации МСУ.

Но само правовое регулирование вопроса организации МСУ конечно шире, и оно включает в себя не только фед. и рег. регулирование, но и муниц. Почему закон употребляет именно этот термин – «вопросы организации»? Потому что он то дает разграничение между всеми 3 уровнями власти, он же еще занят и тем, чтобы определить, а МО что собственно говоря сами определяют в вопросах организации МСУ. И вот в связи с этим он подменяет предмет конст. регулирования – не общие принципы, а уже вопросы организации. Вопросы организации МСУ – это прежде всего вопросы муниципальные, за исключением конечно городов фед. значения, потому что там действительно вопрос организации МСУ является их предметом.

Поэтому конечно на это можем обратить внимание, но это не решит наш вопрос. Вопрос остается. А все-таки коль скоро вопрос организации включает вопрос общих принципов, то общие то принципы как распределяются, их регулирование между РФ и субъектами допустимо ли во-первых? Такое толкование остаточного принципа, которое превращается по сути говоря в то, что только ФЗ определяет сам, в каких случаях субъект РФ может осуществлять правовое регулирование.

Студент: нельзя сказать, что в пределах ведения РФ находится все, кроме тех случаев, которые прописаны прямо в фз?

Гриценко: ну очевидно именно так и толкует закон. Но здесь, что нам помогает прийти к этому выводу, что действительно РФ вправе так поступить, то есть вот именно так определить пределы ведения РФ в предмете совместного ведения? Ну то есть указав их так расширительно, а не путем конкретного перечня.

Студент: федерация вправе так поступить, потому что общие принципы, потому и общие, что должны определяться для всех МО, и только в исключительных случаях, что на определенной территории могут быть какие-то особенности.

Гриценко: вы имеете ввиду, что РФ в принципе, ну это кстати не только муниц. вопросов, но и других вопросов совместного ведения, вправе таким образом истолковать положения ст. 73 насчет пределов совместного ведения, полномочий РФ по предметам совместного ведения, что эти полномочия по предмету совместного ведения не перечисляет конкретно полностью, а указывает на то, что это все, кроме вот того, что мы относим к субъекту. Конечно немножечко получается переворачиваем сам принцип ст. 73.

Что в КРФ такое есть, что дает такое право так поступить? Гриценко имеет ввиду сами принципы федеративного устройства, которые дают возможность разграничения полномочий в частности, которые дают возможность так поступить.

Студент: то, что полномочие находится в сфере совместного ведения, не значит, что оно не должно быть исполнено кем-то другим определенным. Если есть полномочие, то оно должно быть исполнено, оно не может быть одновременно не исполнено ни на уровне субъекта, ни на уровне РФ. РФ, реализовав это полномочие, просто закрыла этот вопрос.

Гриценко: это понятно, но почему РФ имела право это сделать? Из чего вытекает, из каких конст. положений и на какие мы можем опереться в обосновании того, что РФ в принципе и так может взглянуть на круг полномочий по предметам совместного ведения своих собственных. Вот эти пределы ведения, как их определить, кто должен за них это решать и почему у РФ есть возможность это сделать?

Чтобы выйти из этой коллизии нужно обратиться к другим положениям КРФ, к их системному толкованию. В частности к ст. 76 КРФ, где указывается на возможность и необходимость даже, и роль ФЗ в разграничении зак. полномочий по предметам совместного ведения. Может быть через это положение мы выйдем в том числе на обоснование того, что РФ и будет решать в своем ФЗ, как разграничить эти полномочия по предметам совместного ведения, что остается за РФ, а что за субъектами.

Возможность и роль ФЗ в этом вопросе была подтверждена КС. Дело о Лесном кодексе. (Постановление по делу о Лесном кодексе от 9.01.1998 №1-П). Там был поднят ряд вопросов, но в том числе и то, а что же делает ФЗ по предмету совместного ведения. Тогда там так получилось, что Лесной кодекс все урегулировал и только некоторые вопросы указал на то, что регулирование будет осуществлять субъект. Вовсе не по остаточному принципу. И поэтому естественно субъекты РФ (Карельская республика) запрос направили в КС. КС все-таки встал на позицию в данном случае свободы фед. законодателя в усмотрении того, что же будет он регулировать и каким образом будет разграничение устанавливать. Единственное, что он поставил в качестве внешней границы, за которую нельзя заходить фед. законодателю – это то, что он все-таки должен что-то оставлять на регулирование субъектам РФ. То есть не может быть такого, чтобы он вообще ничего бы не оставил. Ну а вот что он оставит… а вот, что должен – это обязательно, это требование КРФ, потому что по вопросам совместного ведения принимаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы и иные НПА субъектов РФ. Соответственно в соответствии с ФЗ. Если ФЗ нет, то у субъекта РФ есть право опережающего правового регулирования. Но это не случай нашей коллизии, потому что у нас ФЗ есть и он более того подробно установил, какие есть возможности.

Coll

Коллизия №1:

Коллизия №2:

Report Page