АЛКО
Действительно это ситуация реальная, происходила 2-3 года назад в СПб. В рамках реализации полномочий представительного органа муниципального субъекта были внесены в соответствующие положения относительно определения прилегающих территорий, на которых допускается продажа алкогольной продукции. Этот акт предполагал включение его в регистр муниципальных актов. По результатам экспертизы было установлено, что данный акт нормативный, однако он не включается в регистр поскольку необходимо устранить нарушения закона и потом повторно передать для включения в регистр. В качестве нарушения закона было указано, что в уставе муниципального образования данное полномочие по определению соответствующих территорий в качестве полномочий представительного органа муниципального образования не указано. Собственно – вопрос о полномочиях представительного органа должен был определен в уставе и нужно определить соответствующие полномочия в уставе. Представительный орган муниципального образования согласился и внес соответствующие изменения в устав муниципального образования, указав это полномочие представительного органа, и представило измененное положение для регистрации. Но Правительство в лице Администрации, юридического комитета Администрации, столкнулось с другой проблемой: моментом вступления в силу данных изменений и необходимостью учета этого момента. Как рассуждал госорган: коль скоро речь идет об изменении полномочий представительного органа в Уставе, то эти изменения должны вступать в силу, то эти изменения должны вступать в силу после истечения срока полномочий соответствующего представительного органа муниципального образования. Поэтому говорить о том, что положение, которое должно быть основано на реализации уставных полномочий представительного органа также должно вступать в силу после истечения срока полномочий. Как быть в этой ситуации?
Решая этот казус, мы должны дать оценку деятельности соответствующих субъектов. Вывод о том, что изменения полномочий не происходит, может быть подкреплен ст. 44 в части, определяющей порядок вступления в силу изменений, внесенных в уставы муниципальных образований, поскольку здесь действительно речь идет о тех изменениях и дополнениях, которые вносятся в устав и изменяют структуру полномочий органов муниципального образования. В данном случае действительно можно рассуждать, что полномочия данного представительного органа имели своим источником не устав муниципального образования, а закон об обороте алкогольной продукции. А, во-вторых, еще и это положение, которое принималось во исполнение этого закона об обороте алкогольной продукции, естественно раньше, чем устав, определяло полномочия представительного органа – т.е. здесь компетенция самого представительного органа не меняется, не происходит изменение структуры органов местного самоуправления с той точки зрения, что как-то иначе распределяются между ними полномочия. Другой вопрос, возникающий при этом – действительно ли есть необходимость включения такого полномочия представительного органа в устав? Этот аргумент тоже требует оценки. А может ли в принципе федеральный закон установить полномочия органа местного самоуправления или закон субъекта? Может, это допускает ст. 35, полномочия представительного органа может устанавливать: устав и другие акты – ФЗ и законы субъектов. Конечно, можно задать себе вопрос, а не будет ли это вмешательством в структуру органов местного самоуправления, когда ФЗ или закон субъекта, указывает какой именно орган определяет, какой вопрос – что именно этот вопрос будет регулироваться актом представительного органа? Представляется, что будет сложно установить такое вмешательство, поскольку это определяется характером полномочий органа и характером вопроса, представленного для разрешения. Представительный орган имеет наиболее важное значение в системе органов муниципальной власти и, естественно, наиболее важные вопросы должны решаться актом представительного органа (они и по юридической силе выше). Поэтому в данном случае имеется в виду участие в разрешении вопроса коллективный орган, сформированного населением – это дополнительная гарантия участия населения в разрешении вопросов муниципального значения. Поэтому считать указание на оформление определенных полномочий именно представительным органом нарушением нельзя. Поэтому вопрос о том, нужно включать все полномочия во всех сферах в устав, на этот вопрос, наверное, мы не можем ответить положительно, поскольку вряд ли возможно предусмотреть все возможные варианты, всю широту социальных сфер деятельности представительного органа муниципального образования, либо которые являются переданными полномочиями. Поэтому всякий раз говорить о необходимости включения полномочий в устав будет чрезмерным. Поэтому в данной ситуации представительный орган должен был ответить, что представительный орган муниципального образования принимает решения по наиболее важным вопросам местного значения и что формулировка полномочия в законе позволяет перейти к их непосредственному регулированию.
4)Каким образом определяются сами полномочия представительного органа? Они должны быть определены в Уставе МО. Есть ли в самом 131-ФЗ указания на этот счёт? Этот закон содержит указания на конкретные полномочия конкретных органов. Ч. 10 статьи 35 131-ФЗ - вопросы исключительной компетенции представительных органов. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований могут быть определены в Уставах и законах субъектов РФ.
Где должны регулироваться вопросы и полномочия в области регулирования конкретных сфер? Принятие Устава – это исключительная компетенция представительного органа. В данном случае так и было сделано – были внесены изменения в Устав.
У нас закон СПб различий между вопросами местного значения и полномочиями не делает, поэтому наблюдается упрощённый подход к этому перечню: всё сформулировано как вопросы местного значения – где полномочия, а где вопросы – неизвестно. Законодатель таким образом оставил МО возможность самостоятельно определить, как эти вопросы решать, то есть через какие органы. Хотя, с другой стороны, конечно, можно предположить, что законодатель, пользуясь своим правом, мог бы сказать о том, что подобный вопрос предполагает некое нормативное регулирование, поэтому должен определяться представительным органом, и это уже могло быть сделано в законе СПб, причём не в законе СПб «Об организации местного самоуправления», а в Законе «Об определении границ территорий…». Но и в этом законе такой конкретизации не было. Поэтому очевидно, что муниципальное образование будет решать уже самостоятельно, кто будет издавать соответствующий акт.
Где это должно быть сделано? Обязательно ли регулировать Уставом или можно в других видах актов? Что именно может и должно быть решено в Уставе в части компетенции конкретных органов с учётом той структуры органов местного самоуправления, которую избирает муниципальное образование? Представительный орган будет в любом случае. Как будут распределяться полномочия между администрацией и представительным органом? Какую роль будет выполнять глава администрации? Здесь возможны варианты.
В какой части это вопрос уставного регулирования? Что должно быть определено в Уставе применительно к вопросам местного значения и порядку их решения? Очевидно, что в данном случае это может быть компетенция администрации, либо компетенция муниципального совета.
Вопрос об исключительности/неисключительности компетенции. Это достаточно интересный момент, так как закон, предлагая некий список полномочий представительного органа, говорит о том, что эти вопросы, очевидно, могут быть и иными. Но эти иные полномочия могут быть определены и как исключительные, и как неисключительные. Но это не так важно: если конкретное разделение полномочий происходит между исполнительным и представительным органом, придавать полномочию значение исключительного, может быть и нет необходимости. Тем более, если оно исключительное, то оно при всех обстоятельствах может решаться только представительным органом, и даже в случае отсутствия представительного органа, другие органы такие полномочия осуществлять не вправе.
Исходя из этой возможности выбора, в нашем случае МО предполагает, что такое полномочие должен осуществлять представительный орган, и соответственно определяет его в уставе: по данному вопросу местного значения необходимо принятие решение представительным органом и утверждение этим решением положения о порядке определения соответствующих территорий.
Как быть с той проблемой, которая возникает в связи с моментом вступления этих положений Устава о компетенции представительного органа в силу? Если иметь в виду, что эта компетенция расширяется за счёт дополнения такими новыми вопросами, которые до этого не были определены прямо как полномочия представительного органа.
Здесь может помочь решить проблему законодатель субъекта, прямо указав в законе субъекта на то, что это полномочие относится к полномочиям, решаемым представительным органом МО. Если бы в нашем случае это было сделано, то проблема уже была бы снята: эти полномочия уже не надо было бы дополнительно регулировать в Уставе, а если бы и надо было регулировать, то это было бы уже вторичное регулирование, из которого правоотношение не возникает, так как правоотношение в данном случае возникало бы в силу закона. Но поскольку в нашем случае само МО определяет эти вопросы в своём Уставе, то уже здесь осуществляется первичное регулирование распределения полномочий между представительным и исполнительным органом в этой сфере.
Как тогда быть с вступлением в силу? Мы возвращаемся к положению ч. 8 статьи 44 131-ФЗ, которая касается толкования вступления в силу изменений, дополнений, изменяющих структуру, полномочия органов местного самоуправления. Исключение касается только полномочий, порядка формирования и замещения должности, срока полномочий выборных должностных лиц, но не представительных органов. Это обусловлено в ч.8 ст. 44 моментом, когда истекают сроки полномочий конкретного состава представительного органа. Как быть с этим ограничением?
Можно передать это полномочие выборному должностному лицу. Но тогда это уже не будет положением, издаваемым представительным органом – это изначально будет компетенция должностного лица, а не представительного органа.
Здесь следует обратить внимание на возможности различного толкования самого ограничения. Само ограничение связано с тем, что вводятся положения, которые изменяют структуру и полномочия. Если положение, о котором идёт речь, представительный орган принимал ещё до того, как Устав был принят, и сейчас он вносит лишь изменения в это положение то вопрос о том, что изменяются сами полномочия (принимать или не принимать соответствующие положения, устанавливать или не устанавливать этот порядок представительному органу), вообще не стоит. То есть здесь не идёт речи об изменении полномочий представительного органа.
Сама практика реализации законодательства в данной сфере через принятие соответствующих положений сложилась значительно раньше: ещё до реформы муниципальных образований в СПб. В этом смысле данное полномочие традиционно принадлежало представительным органам – муниципальным советам. После того, как были введены в действие, соответственно, новый закон № 131-ФЗ и впоследствии Закон СПб «Об организации местного самоуправления», то новая ситуация предъявила более жёсткие требования к тому, как должна быть сформулирована компетенция представительных органов. Эта коллизия сложилась именно в силу того, что предъявляются новые требования в связи с муниципальной реформой, в том числе требования к порядку правового регулирования в сфере полномочий представительных органов. Строго говоря, это не значит, что муниципальные образования вообще не должны приводить в соответствие с новыми условиями свои Уставы и другие муниципальные нормативно-правовые акты. Поэтому, если они это делают, то они действуют в соответствии с положениями закона. Значит ли это, что с моментом именно нового срока полномочий представительных органов, должно быть связано вступление в силу этих изменений устава? Здесь вопрос не так однозначен, поскольку речь идёт не об изменении, а о приведении в соответствие Устава и иного регулирования тому кругу полномочий, который уже до этого сложился и был закреплён за представительными органами в прежней редакции.
Такие коллизии возникают, в том числе в связи с наложением или параллельным существованием законодательства в этой сфере, либо обновлением законов в сфере местного самоуправления, которые влияют на ситуацию регулирования тех или иных сфер (Что имеется ввиду?).
В идеале для уставного регулирования всегда уместно использование более универсальных формулировок в плане определения компетенции представительного органа в сфере решения вопросов местного значения. Это нужно делать без обязательного перечисления всех типов правовых актов, которые вправе принимать представительный орган, а именно с точки зрения порядка реализации вопросов местного значения, которые отнесены законом к компетенции муниципального образования данного типа, эти вопросы решают представительные органы. Этого указания будет достаточно. Для этого не нужно перечислять конкретные сферы, в которых представительный орган эти акты будет принимать. Использование таких универсальных формулировок помогает более чётко разграничить полномочия между представительными и исполнительными органами муниципальной власти: определяет порядок представительный орган, реализует порядок исполнительный орган. Вроде бы это обычная понятная схема. Когда она есть, то есть если Устав не только воспроизводит 131-ФЗ, а использует и такие дополнительные формулировки, расширяя установленный законом перечень полномочий и некоторыми другими полномочиями по правовому регулированию порядка реализации вопросов местного значения, то это уже снимает подобную проблему.
Для более чёткого понимания можно посмотреть уставы муниципальных округов, посёлков, пригородов в СПб, каким образом осуществляется это уставное регулирование, какие именно вопросы находят там отражение, какие должны бы найти, но не находят: в некоторых сферах мы неизбежно будем обнаруживать некую пробельность. Эта пробельность приводит к таким конфликтам.