ЕХ

Норма ЕХ указывает на возможные формы осуществления МСУ. Состав совета или собрания должен формироваться непосредственно населением.

Норма ФЗ 131 регулирует вопросы состава представительного органа МСУ, а именно МР.

Т.о., данные нормы пересекаются в сфере формирования представительного органа МСУ.

В первую очередь необходимо сделать оговорку относительно действия ЕХ в правовой системе РФ. ЕХ вступила в силу и стала частью правовой системы РФ. ЕХ является международным договором, часть норм которого обращены к законодателю, а другая часть обращены также к применителю. Поэтому следует обратить внимание, что часть положений ЕХ не являются напрямую обязательными для правоприменителей. Однако данное положение является непосредственно действующим, то есть не требует для его действия принятия внутригосударственного акта, а также не содержит положения, указывающего на обязанность законодателя внести во внутреннее законодательство определенные нормы. Т.о., ЕХ является непосредственно действующей. Согласно ч. 4 ст. 15 К РФ при противоречии между ФЗ и международным договором действует последний. Это подтверждается Определением КС РФ от 3.04.2007 по делу Гуртуева, который указал, что нормы ЕХ имеют приоритет перед ФЗ.

Следует отметить, что ряд положений ЕХ решаются «на усмотрение законодателя», т.е. законодатель самостоятельно решает вопрос о применении этих норм. Однако данная норма закрепляет общий принцип и таких оговорок не содержит.

В результате ЕХ устанавливает принцип формирования состава представительного органа МСУ, который должен состоять из членов, избранных населением непосредственно. Т.е. представители населения, члены представительного органа, должны получать мандат непосредственно «из рук населения», то есть путем выборов.

Форма реализации этого принципа в законе государства участника может быть различной, однако данный принцип, а именно выборное начало формирования, должен соблюдаться.

В этой связи нужно проверить соответствие порядка формирования представительного органа МР с учетом нормы ст. 36 ФЗ 131. Так, депутаты представительных органов поселений избираются населением непосредственно. Далее депутат из состава представительного органа поселения может быть избран в представительный орган МР, таким образом, он будет косвенно выбран в представительный орган МР. Однако ЕХ предъявляет требование не к самому органу, а к его членам. В таком случае буквальное толкование ЕХ позволяет сказать, что ее положения в данном случае не нарушаются. Депутаты, которые из состава

представительного органа поселения избираются в представительный орган МР, напрямую избраны населением, т.е. в соответствии с требованием ЕХ.

В постановлении КС РФ по делу Савастьянова было отмечено, что положение ФЗ 131 не противоречит К РФ, т.к. 1)глава поселения или депутат представительного органа поселения избирается населением, поэтому члены представительного органа муниципального района избраны населением. Население сохраняет контроль над ними, так как может не поддержать их в последующем на выборах в рамках поселения, они представляют местные сообщества, продолжают оставаться в публично-правовой связи с ними. 2)такой способ формирования представительного органа МР предусмотрен альтернативно наряду с обычным способом избрания населением непосредственно. Переход к нему осуществляется путем выдвижения инициативы представительным органом поселения, а затем все поселения данного МР должны проголосовать за данную инициативу. При этом население информируется путем обязательного опубликования о таком решении и имеет возможность выразить свое мнение. Форма выражения мнения может быть предусмотрена в уставе МО или в иных МПА. Т.о., создание такого альтернативного варианта в РФ не противоречит К РФ, и более того учитывает исторически сложившуюся форму организации МСУ в форме поселений и районов, а также то, что МР – объединение поселений, которые решают вопросы межпоселенческого характера, а также переданные гос полномочия, поэтому для МР допустима.

Возникает вопрос относительно главы поселения. Глава поселения согласно пп. 1 п. 2 ст. 36 ФЗ 131 может быть избран населением на муниципальных выборах, т.е. напрямую, либо представительным органом поселения из своего состава, т.е. косвенно. Если допустить, что глава поселения, который был избран из состава представительного органа поселения, станет членом представительного органа муниципального района, то принцип ЕХ о выборном начале формирования членов указанного органа будет нарушаться. Так, глава поселения был избран не населением непосредственно, а из состава представительного органа, поэтому он не может являться членом представительного органа МР, так как члены такого органа должны избираться населением на прямых выборах. В данном случае выборное начало утрачено, поэтому в этой части возникает коллизия с положениями ЕХ, которая решается в пользу нормы ЕХ. КС РФ указанном решении отметил, что избранные населением главы поселений и депутаты могут стать членами представительного органа муниципального района.

Следует отметить, что такой порядок формирования на условиях равного числа представителей от каждого поселения независимо от его численности нарушает принцип равенства и равных выборов, т.к. голос каждого избирателя должен иметь одинаковое значение. Эта проблема проявляется, но уже за рамками коллизии. Ее КС РФ не затронул, но в особом мнение судьи КС Ярославцев и Гаджиев о ней указали.

В связи с этим возникает мысль о том, кого представляют члены представительного органа МР – население МР или населения поселений? Каждый из них был избран населением конкретного поселения, однако ни один не был избран населением МР. Получается, что формируя в таком порядке представительный орган МР, создается некий союз поселений, как бы совместный орган нескольких поселений, который решает вопросы межпоселенческого характера и переданные гос полномочия. Однако не следует путать ассоциацию МСУ и МР. Ассоциация не является МО. Законодатель рассматривает МР как объединение поселений, а не как отдельное МО, однако не следует забывать, что это самостоятельное МО. Формального противоречия не обнаруживается, но вот этот проблемный момент обнаруживается.