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Capítulo 9
LA CRISIS OLVIDADA DE EUROPA: EUROPA DEL ESTE
En octubre de 2008, las líneas de swap de la Fed definieron una relación de dependencia e interdependencia entre el banco central estadounidense y un exclusivo club de privilegiadas contrapartes. Pero esto suscitaba una pregunta. ¿Quién estaba dentro y quien estaba fuera? ¿Cuáles eran los criterios para pertenecer al club de las líneas de swap?1 El 28 de octubre de 2008, Nathan Sheets, el director de la División de Finanzas Internacionales de la Fed, presentó una breve lista con tres criterios que debían cumplir los receptores de líneas de swap:2
«1. Contar con una masa económica y financiera importante, de modo que pueda repercutir en Estados Unidos.
2. Estar bien gestionados con políticas “prudentes”, de forma que los problemas que hayan encontrado sean claramente consecuencia del contagio de Estados Unidos y “otras economías avanzadas” y, por tanto, precisen de ayuda estadounidense.
3. El problema de los bancos locales tiene que ser de estrés en la financiación en dólares para que las líneas de swap supongan realmente un cambio».
En el fondo, la Fed tenía que justificar sus medidas en función de los beneficios para la economía estadounidense. Había economías que eran demasiado pequeñas para justificar la adopción de medidas. Había países que estaban teniendo problemas debido a una caída del comercio o del precio de los productos básicos a los que no se podía ayudar con líneas de swap. Sin embargo, era el punto 2, con su énfasis en las políticas «prudentes», el que ofrecía mayor margen para la discriminación política. Qué era una política prudente dependía mucho del cristal con el que se mirara. Como señalaron a finales de 2009 dos analistas estadounidenses vinculados al Consejo Nacional de Inteligencia: «Las divisiones artificiales entre política “económica” y “exterior” constituyen una falsa dicotomía. A quién se han de conceder líneas de swap es tanto una decisión de política exterior como económica».3 La Fed era muy consciente de que con las líneas de swap se estaba adentrado en el terreno de la geopolítica. Cada uno de los catorce bancos centrales europeos, latinoamericanos y asiáticos incluidos en la red de swaps contó con la aprobación del Tesoro y el Departamento de Estado. Eran apuestas claramente seguras. La Fed hizo todo lo posible para desalentar la presentación de nuevas solicitudes. No obstante, otros dos países lo hicieron y fueron rechazados. Sus identidades se mantienen en secreto, pero era evidente que algunos países nunca iban a formar parte de la lista de la Fed, por muy grandes que fueran o por muy afectados que estuvieran por la crisis.
I
El 14 de noviembre de 2008, Sarkozy recibió al presidente ruso Medvédev, que se dirigía a la primera cumbre de alto nivel del G20 en Washington. Sarkozy y Medvédev se felicitaron mutuamente por el acuerdo de paz alcanzado en Georgia en el mes de agosto, en el que Sarkozy había mediado. Pero no fue este el único tema que se abordó durante el intercambio de palmaditas franco-ruso. Sarkozy también mostró su conformidad con las iniciativas recientes de Moscú en materia monetaria.4 Durante el verano, con el precio del petróleo en un máximo histórico, Medvédev había estado impulsando una diversificación de las monedas de reserva y un mayor uso del rublo. Unos días antes de viajar a Francia, pronunció un discurso en el Parlamento ruso en el que estableció paralelismos entre la crisis en Georgia y la debacle financiera mundial. Eran «dos problemas muy diferentes», según dijo Medvédev en la Asamblea Federal en noviembre de 2008, pero tenían «características comunes» y un «origen común»: la presunción de un Gobierno estadounidense, que «se niega a aceptar las críticas y prefiere las decisiones unilaterales».5 Esto funcionaba bien con los nacionalistas rusos, aunque tampoco hubo mucho disenso en la parte europea. En la reunión de Niza, Medvédev señaló que, en las cuestiones monetarias, «las posturas de Rusia y Europa eran prácticamente las mismas». Lo que no mencionó fue que mientras los bancos de Francia podían contar con la ilimitada liquidez en dólares de la Fed, los rusos estaban solos.
Aunque la creciente asertividad de Moscú se había visto fortalecida por el aumento del precio del petróleo a 145 dólares por barril, la crisis fue un grave revés. Para finales de 2008, los precios del petróleo se habían desplomado, alcanzando un mínimo de 34 dólares el 21 de diciembre. Como los ingresos procedentes de los recursos naturales equivalían al 20 % del PIB ruso, el impacto del desplome de los precios de los productos básicos fue devastador. Los ingresos fiscales por tonelada métrica de petróleo disminuyeron un 80 %.6 Pero el Estado ruso disponía de recursos para afrontarlo. A diferencia de lo ocurrido en 1998, en 2008 Moscú había acumulado suficientes reservas financieras para poder soportar la presión de la crisis mundial. En su pico máximo, se calculaba que las reservas rusas de divisas extranjeras ascendían a 600.000 millones de dólares. No era el Estado, sino el sector empresarial globalizado, el que tenía problemas.
Cuando los precios del petróleo se desplomaron, también lo hizo el mercado de valores ruso. El 15 de septiembre, el mercado ruso había perdido un 54 % desde el máximo alcanzado en mayo de 2008. En los días posteriores a la caída de Lehman, los mercados estaban tan nerviosos, que los reguladores de Moscú decidieron suspender las operaciones. Cuando los mercados reabrieron el 19 de septiembre, el nerviosismo continuó y el 6 de octubre sufrieron una caída del 18 %.7 Según un cálculo que se cita con frecuencia, los oligarcas rusos vieron cómo su riqueza combinada se reducía de los 520.000 millones de dólares a comienzos de 2008 a solo 148.000 millones a principios de 2009.8 Lo que asustaba a los inversores, además del petróleo, era el posible impacto de una brusca devaluación del rublo en los balances rusos. Era el sector privado, no el público, el que estaba en peligro.
Fuente: Banco Mundial en Rusia, Russian Economic Report, 17 (noviembre de 2008), gráfico 2.1. Datos: RTS, Thomson Datastream.
En el tercer trimestre de 2008, los bancos, los productores de materias primas y los conglomerados industriales de Rusia habían contraído deudas externas que ascendían a 540.000 millones de dólares, la mitad correspondían a las corporaciones industriales rusas y el resto a los bancos. Esta montaña de deuda coincidía con las reservas oficiales rusas y equivalía aproximadamente al balance de Lehman. Una parte importante era deuda a corto plazo. Tras haber adoptado el modelo bancario basado en el mercado, los bancos rusos estaban particularmente expuestos, ya que necesitaban refinanciar hasta 72.000 millones de dólares que vencían a finales de 2008.9 Aparte de los bancos, la lista de prestatarios en dólares con dificultades incluía a todos los grandes oligopolios rusos: Gazprom (55.000 millones), Rosneft (23.000 millones), Rusal (11.200 millones), TNK-BP (7.500 millones), Evraz (6.400 millones), Norilsk (6.300 millones) y Lukoil (6.000 millones). El desplome de los precios de los productos básicos redujo drásticamente sus ingresos y una caída del rublo sometería a una presión aún mayor a quienes facturaban en la moneda local en lugar de en dólares, lo que representaba un serio problema para Gazprom, el mayor proveedor de gas de Rusia.
Como ocurrió en Occidente, la crisis y las condiciones del rescate pusieron sobre la mesa la cuestión del equilibrio de poder. A algunos les pareció que el Kremlin solo buscaba salvar el pellejo de sus amigotes a expensas de los contribuyentes rusos.10 Según esta lectura, la historia rusa era una versión aún más corrupta y brutal del drama que se estaba desarrollando en Estados Unidos.11 Al igual que los barones de Wall Street, los oligarcas rusos necesitaban ayuda del Estado y el régimen acudió al rescate. Es cierto que Rusia evitó bancarrotas dramáticas y que se destinaron considerables recursos del Estado para asegurarse de ello. Sin embargo, cuando se comparan los acontecimientos ocurridos en Rusia con los de Estados Unidos o Europa, sorprende menos la gestión de la crisis en provecho propio que la franqueza con la que se ventiló la cuestión del poder en Rusia y la evidente intención del presidente Medvédev y del primer ministro Putin de aprovechar la ocasión para inclinar la balanza a su favor. Desde la disolución del conglomerado petrolero Yukos en 2003, ninguno de los oligarcas se había atrevido a desafiar al Kremlin. Ahora, Medvédev y Putin apretaban las tuercas. Ofrecían protección financiera, pero a cambio de un precio.
La piedra angular de la estrategia del Kremlin para luchar contra la crisis era evitar una desastrosa espiral de devaluaciones y bancarrotas. En la primera fase de la crisis, el banco central utilizó sus amplias reservas de divisas para frenar la caída del rublo. Como consecuencia, cuando los precios del petróleo cayeron un 64 % entre octubre y diciembre de 2008, el rublo solo perdió un 6 % frente al dólar.12 Moscú no dejó que flotara el rublo hasta enero, permitiendo que se devaluara un 34 % antes de estabilizarse en febrero. Como en cualquier acción defensiva de éxito, había que pagar un precio. El banco central gastó 212.000 millones de dólares de sus reservas, el 35 % del total, para frenar la caída. Pero al hacerlo ganó tiempo, permitiendo a los prestatarios expuestos en dólares actuar con más cautela y dar al Estado algo de tiempo para poner en marcha su propia respuesta.13
Un aspecto fundamental de este programa fue la petición del Kremlin a los oligarcas de que invirtieran una gran parte de sus fortunas para estabilizar el mercado de valores. Circularon rumores acerca de una «reunión obligatoria que duró toda la noche en el Kremlin» el 16 de septiembre, el día del rescate de AIG, en la que «se ordenó a los oligarcas que invirtieran dinero en sus propias acciones inestables, compraran directamente entidades financieras al borde de la quiebra o simplemente entregaran el dinero y/o las acciones».14 Tras esta «recapitalización interna» de los oligarcas, el gobierno se centró en las adquisiciones y los rescates de los bancos rusos más pequeños y menos sólidos. La coordinación estuvo a cargo del Vneshekonombank (VEB) estatal, en el que Putin, al ser primer ministro de Rusia, ejercía como presidente de la junta directiva. Se destinaron 5.000 millones de dólares a la adquisición del banco Sviaz, el banco Globex y Sobinbank. Después se recapitalizó el fondo de garantía de los depósitos y se aumentó el límite del seguro a 28.000 dólares. Una transferencia del banco central de 50.000 millones permitió al banco VEB actuar como respaldo, con otros 35.400 millones de dólares en deuda subordinada disponibles a tipos elevados para las empresas en dificultades de los oligarcas. Los préstamos se reembolsarían en un año y, si no, serían convertibles en participaciones de control.15 No se trataba de una absorción por parte del Estado, sino de una amenaza condicional y una clara demostración de quién tenía el poder.
VEB inyectó 4.500 millones de dólares a Rusal, la empresa de aluminio que pertenecía mayoritariamente a Oleg Deripaska, para que pudiera reducir la financiación extranjera, que había utilizado para comprar un 25 % del gigante de la minería Norilsk Nickel. VEB también inyectó 2.000 millones al Alfa Group de Mijaíl Fridman para ayudarlo a pagar al Deutsche Bank y rescatar la importante participación de Alfa en la segunda empresa de telefonía móvil de Rusia, VimpelCom, que de otro modo podría haberse perdido como garantía. Cuando se redujeron las inversiones y la actividad económica interna empezó a caer en picado, las tasas de desempleo se duplicaron. Eran especialmente preocupantes en las llamadas monociudades, el legado urbano de la industrialización estalinista.16 El 16 de octubre de 2008, Igor Sechin, la mano derecha de Putin, convocó una reunión de todo el sector para intercambiar ideas sobre la industria automovilística en Togliatti, la ciudad de AvtoVAZ, la heredera en bancarrota de la industria automovilística soviética. Anunció un préstamo inmediato del VEB de 1.000 millones de dólares para AvtoVAZ para que pudiera mantener la fábrica y a sus 100.000 trabajadores.17 Al final de la crisis, se habían inyectado 1.700 millones para recatar al sector automovilístico ruso.
Tras la crisis de los precios del petróleo, se reajustó el presupuesto federal suponiendo un precio medio del petróleo de 41 dólares por barril frente al presupuesto de junio de 2008, que había previsto 95 dólares por barril. Mientras los ingresos fiscales disminuían, el primer ministro Putin se atribuyó el mérito del gran estímulo fiscal. Una cuarta parte del presupuesto público de 9,7 billones de rublos se destinó a la creación de empleo, subvenciones industriales y reducciones fiscales. En relación con el tamaño de su economía, que se suele comparar con la de España y aproximadamente la de Texas, la respuesta de Rusia a la crisis fue una de las mayores del mundo y eclipsó a las puestas en marcha por los gobiernos de Europa occidental.18 Estaba fuertemente sesgado hacia las corporaciones más grandes y mejor conectadas, que fueron incluidas en una lista de 295 corporaciones nacionales importantes y 1.148 empresas regionales importantes. Se trataba de un estímulo corporativista vertical y Moscú dejó claro que esperaba que los oligarcas hicieran lo propio. De hecho, no dudó en mencionarlos por su nombre. En una ocasión destacable, Putin se refirió a cuatro de ellos como sigue: «Vladimir Potanin (Interros Holding), Leonid Lebedev (Sintez Group), Mijaíl Prójorov (Onexim Group) y Viktor Vekselberg (Renova Group) [...] Os conozco desde hace muchos años; básicamente, hemos estado trabajando juntos. Permitidme que repita que durante las difíciles condiciones de la crisis hemos hecho todo lo posible para apoyaros en las diversas actividades de vuestros negocios. La crisis va desapareciendo. Todavía no ha terminado, pero está en vías de hacerlo». Ahora Putin esperaba que ellos cumplieran sus compromisos. «También accedimos a llegar a un compromiso en este ámbito. Pospusimos los plazos para las inversiones. No habrá más ajustes en el calendario. Por favor, prestad la máxima atención en cumplir vuestros compromisos.»19 Lo que ocurría si un oligarca no cumplía sus obligaciones quedó demostrado en junio de 2009, cuando Putin viajó a Pikalevo, una pequeña ciudad situada al sur de San Petersburgo dominada por el imperio metalúrgico de Oleg Deripaska. Deripaska, que había llegado a ser considerado el hombre más rico de Rusia, con una fortuna estimada en 28.000 millones de dólares, había visto cómo esta se reducía a 3.500 millones. Pero eso no era excusa para no pagar los salarios.20 Los indignados trabajadores bloquearon la carretera de Moscú, causando un atasco de 400 kilómetros. Putin reprendió a Deripaska ante las cámaras de televisión. Tras tirarle un bolígrafo, el primer ministro pidió al oligarca que firmara las nóminas en el acto. Era gestión económica por medio de la intimidación personal haciendo demagogia televisiva.21 El mensaje era claro. Diez años después de la humillación de 1998, en Moscú había hombres al mando que se ocuparían de que las cosas «se hicieran».
A su manera, fue eficaz. Demostró liderazgo. Humilló a los oligarcas. Aglutinó los intereses sociales de Rusia en torno al Estado que los satisfacía. Mantuvo al primer ministro Putin en primer plano. Pero ¿era una estrategia de crecimiento a largo plazo? Los economistas liberales se mostraban escépticos. Y también Medvédev, que había sucedido a Putin como presidente en 2008. Ya antes de la crisis, los expertos asesores de los que Medvédev se rodeaba en su entorno personal habían exigido un cambio de rumbo.22 Tras la crisis, su mensaje fue aún más claro. Lo que había vuelto a Rusia tan vulnerable en 2008 era su desequilibrada integración en la economía mundial: por una parte, su dependencia excesiva del petróleo y el gas; por otra, la corrupta cultura de la evasión de capitales, en la que el dinero de los oligarcas rusos entraba y salía a raudales del país a través del sistema bancario offshore. ¿Cómo, si no, se podía explicar la extraña anomalía que convirtió a la pequeña Chipre en una de las principales fuentes de inversión extrajera de Rusia? Lo que Rusia necesitaba era una modernización. Como señaló Medvédev el 10 de septiembre de 2009: «¿Puede una economía primitiva basada en las materias primas y la corrupción económica guiarnos hacia el futuro?».23 No bastaba con luchar enérgicamente contra la crisis. La mera recuperación de la crisis de 2008 no llevaría a «ninguna parte. Tenemos que salir de la crisis reformando nuestra economía».24 Lo que Rusia necesitaba era una transformación económica y, para ello, no hacía falta menos acción, sino más interacción con la economía mundial y, sobre todo, con los líderes tecnológicos. Y esto tenía implicaciones más amplias. Tras el sorprendente enfrentamiento con Occidente en agosto de 2008, Moscú necesitaba cambiar de rumbo. El Kremlin lo había dejado claro aplastando a Georgia. Medvédev afirmó que, en el futuro, el éxito o el fracaso de la política exterior rusa debía juzgarse en función de un único criterio: «si contribuye a mejorar los niveles de vida en nuestro país». En lugar de «sacar pecho» para amenazar a otros, Rusia debía centrase en atraer tecnología y capital extranjeros.25 Se trataba de un mensaje de modernización y asociación que fue acogido con entusiasmo tanto en las capitales europeas como por la nueva administración en Washington.
II
Podría ser tentador concluir que al amansar a Rusia, el efecto de la crisis fue el restablecimiento de la calma en las relaciones internacionales. Y es probable que a corto plazo fuera cierto. Pero en la esfera internacional, el poder se juzga en función de criterios relativos. Y aunque Rusia se vio muy afectada por la crisis de 2008, el impacto en Europa del Este fue aún peor. El impacto en los Estados en transición más endeudados del antiguo bloque comunista fue asombroso. Si se comparan las previsiones para 2010 realizadas en octubre de 2007 con los resultados previstos dos años más tarde, se puede apreciar cómo la crisis cambió radicalmente el panorama para los países más afectados de la región.
El caso más extremo fue Letonia. Un año después del comienzo de la crisis, en octubre de 2009, la tasa de crecimiento del PIB prevista por el FMI para Letonia en 2010 era un 39 % inferior a la prevista en octubre de 2007. Durante el mismo período de dos años, las expectativas de crecimiento del PIB de Estonia y Lituania fueron revisadas a la baja y se redujeron nada menos que en un tercio. Eslovenia, la República Checa, Eslovaquia, Hungría, Bulgaria y Rumanía experimentaron shocks a la baja de entre el 15 y 18 %, más del doble que Estados Unidos. En la contigua Comunidad de Estados Independientes (CEI) postsoviéticos, la revisión a la baja de las expectativas de crecimiento osciló entre el 18 % de Rusia y el 32% de Armenia. La tendencia no era uniforme. Polonia, en particular, salió relativamente indemne.26 No obstante, todas las víctimas más graves de la crisis de 2008-2009 se encuentran entre las economías en transición del antiguo bloque oriental.
Fuente: Zsolt Darvas, «The UE’s Role in Supporting Crisis-Hit Countries in Central and Eastern Europe», Bruegel Policy Contribution 2009/17 (diciembre de 2009), gráfico 1.
Por separado, los Estados de Europa del Este no son grandes economías. Sin embargo, juntos formaban una unidad importante comparable en peso económico a Francia o el estado de California. Eran el orgullo del proceso de transformación de Europa y el campo de batalla del nuevo enfrentamiento con Rusia que se había producido entre 2007 y 2008. Eran fervorosos discípulos de la liberalización del mercado y de la globalización financiera. Esto hizo que corrieran un riesgo especial cuando los mercados financieros mundiales se desplomaron. Sin embargo, la situación se vio aún más agravada debido a la procedencia del capital que impulsaba sus crecimientos: los sobreapalancados bancos de Europa occidental. En total, los bancos de Europa occidental y sus sucursales locales tenían 1,3 billones de dólares en juego en la Europa emergente, 1,08 billones excluyendo a Rusia.27 Mientras los balances de los bancos europeos eran aplastados al otro lado del Atlántico, el riesgo era que redujeran drásticamente sus operaciones en Europa del Este.
Antes de que golpeara la crisis, era normal que cada tres meses entrara una media de 50.000 millones de dólares en los mercados emergentes de Europa del Este y los países postsoviéticos. En el último trimestre de 2008, esto cambió de repente, cuando salieron 100.000 millones de dólares y otros 50.000 millones en el primer trimestre de 2009.28 La pirámide de crédito creada durante los quince años anteriores se tambaleaba. En un proceso de ajuste «natural», las monedas flotantes de Europa del Este se depreciaron. El resultado fue un catastrófico aumento del costo en moneda local del servicio de los préstamos internacionales.29 En Bulgaria, Rumanía, Hungría y Lituania, los préstamos extranjeros constituían más de la mitad de todo el crédito. Cuando el florín se desplomó, las familias húngaras vieron cómo los gastos de las hipotecas y los préstamos para automóviles aumentaban un 20 % en cuestión de semanas. Las más perjudicadas fueron las familias húngaras cuyas deudas estaban denominadas en yenes japoneses. Tuvieron que hacer frente a un aumento de la carga de la deuda del 40 % cuando el yen se disparó.30
Mientras que Rusia había reaccionado a su humillación en los años noventa acumulando una importante reserva de divisas, los Estados de Europa del Este carecían de esta defensa. Para ellos, la seguridad radicaba en la integración en Europa occidental, o al menos eso imaginaban. Después de que la Fed hubiera utilizado las líneas de swap para estabilizar a un grupo central de economías en las que los intereses de Estados Unidos eran innegables, cabía esperar que el BCE prestara una ayuda similar a los vecinos de Europa del Este en la zona euro. Sin duda, eso era lo que esperaba la Fed. Si se aplicaban los tres criterios establecidos por Nathan Sheets a Europa del Este, los argumento en favor de la ayuda del BCE eran evidentes.31 Los países de Europa del Este eran miembros de la UE y aspiraban a incorporarse a la futura eurozona. Por tanto, la respetabilidad de su política económica estaba asegurada en términos generales. La crisis en Europa del Este fue la que causó de inmediato una parada súbita de la oferta de crédito externo. Los propios bancos de la zona euro estaban muy implicados y sufrirían cuantiosas pérdidas. El riesgo de un efecto negativo era grave. Como comentó Sheets al FOMC: «Creo que es conveniente que todas las economías de mercado emergentes de Europa informen al BCE de sus necesidades de liquidez».32 Pero mientras que la Fed había autorizado al BCE a emitir dólares, el BCE no tenía intención de conceder unos privilegios similares a Polonia o Rumanía. El BCE estableció con Suecia y Dinamarca líneas de swap que fueron anunciadas públicamente. Sus bancos inyectarían liquidez a Europa del Este. Mientras tanto, se engatusó a los bancos centrales de Polonia y Hungría con pactos de recompra que no los trataban mejor que los bancos comerciales en problemas que necesitaban liquidez adicional. La única ayuda que el BCE estaba dispuesto a proporcionar era financiación a corto plazo a cambio de garantías de primer orden denominadas en euros. Como el problema era la escasez de financiación en euros, no era de mucha ayuda. Lo que necesitaban era un servicio de swaps para el florín húngaro o el esloti polaco. Incluso los limitados mecanismos ofrecidos por el BCE solo se pudieron conseguir gracias a la presión de los bancos centrales austríaco y francés, que tenían razones para preocuparse por las pérdidas que podrían sufrir sus bancos en sus carteras de Europa del Este.33 Los bancos austríacos se encontraban en una situación especialmente difícil debido a que habían concedido préstamos en francos suizos, que financiaban pidiendo prestado en Suiza, donde los tipos de interés eran bajos. Ahora el franco suizo estaba subiendo y la financiación era escasa. Para sacarlos del apuro, el banco central suizo ofreció líneas de swap de divisas a cambio de euros, pero no de eslotis polacos o florines húngaros.34
Se suponía que la adhesión a la UE y la OTAN habían mejorado el estatus de Europa del Este en el orden jerárquico mundial. Los antiguos miembros del pacto de Varsovia y las ex repúblicas soviéticas se habían reconvertido con entusiasmo en ex ponentes de la nueva Europa de Donald Rumsfeld.
Ahora veían sus expectativas de crecimiento desbaratadas y a sus gobiernos devueltos al lugar donde habían empezado sus carreras poscomunistas, en el papel de suplicantes menos soberanos y más o menos resentidos de ayuda financiera internacional. El FMI era su último recurso. Fue traumático. Nadie en Europa del Este quería revivir las amargas consecuencias de la caída del comunismo con las que el FMI estaba indeleblemente asociado.
La primera solicitud de ayuda en el seno de la UE, y la más desesperada, fue la de Hungría.35 El 27 de octubre de 2008, Budapest acordó con el FMI y la UE (en lugar de con el BCE) un paquete de préstamos de 25.000 millones de dólares, el 20 % del PIB húngaro antes de la crisis. Era una cantidad muy importante y un múltiplo inusualmente generoso de la cuota aportada por Hungría al FMI.36 El FMI consideraba el programa excepcionalmente benévolo. Como es lógico, los húngaros no creían que las condiciones fueran tan ventajosas. La política húngara se polarizó cuando el programa de austeridad empezó a hacer mella. El diario nacionalista Magyar Hírlap publicó que la «soga del crédito alrededor de nuestros cuellos» estaba estrangulando lentamente a Hungría.37 Para los radicales de la extrema derecha húngara se trataba de un retroceso en el tiempo, del «neocolonialismo» de la UE y el FMI al tratado de Trianon, que había destrozado a Hungría después de la primera guerra mundial. En 2010, el partido derechista Fidesz cosecharía los beneficios con una victoria electoral aplastante, colocando a Hungría en la senda hacia una autoproclamada democracia iliberal.
Al paquete de ayuda concedido a Hungría por el FMI en octubre de 2008 le siguieron programas para Islandia, Letonia, Ucrania y Pakistán.38 En 2009, Armenia, Bielorrusia y Mongolia se vieron obligadas a solicitar ayuda al FMI. Menos de un año después de haber acogido la polémica cumbre de la OTAN, Bucarest tuvo que negociar un programa con el FMI. Se ofrecieron líneas de crédito precautorias a Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Serbia, y Bosnia y Herzegovina. Además, a instancias de Washington, se puso a disposición de México, Polonia y Colombia un nuevo mecanismo de crédito flexible y mínimamente invasivo, que ofrecía en total más de 80.000 millones de dólares en efectivo. De este modo, México tuvo la singular distinción de recibir tanto una línea de swap como una línea de crédito del FMI.
Gracias a la intervención del FMI y de la UE, en el otoño de 2008 se evitó un colapso inmediato en la periferia de Europa del Este.39 Pero la situación seguía siendo extremadamente precaria. Y era peligrosa no solo para los prestatarios. Los osados bancos austríacos habían acumulado desde los años noventa créditos sobre Europa del Este que equivalían a más del 55 % del PIB austríaco. La exposición de los bancos austríacos a Hungría y Rumanía, los países con tipos de cambio flexibles que parecían tener más probabilidades de sufrir un shock de pago, ascendía al 20 % del PIB de Austria. Los bancos alemanes, franceses e italianos tenían grandes créditos sobre Europa del Este, pero eran manejables en relación con sus recursos nacionales. Otro prestamista gravemente expuesto era Suecia, cuyos bancos habían monopolizado casi por completo los mercados bancarios de los países bálticos, alimentando un tremendo boom inmobiliario. En organismos internacionales como el Banco Mundial y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo existía un profundo temor a que la retirada repentina de uno o más bancos en dificultades de Europa occidental pudiera desencadenar una reacción en cadena que agotara los escasos recursos aportados por el FMI y la Comisión Europea. Desesperados por reducir el apalancamiento en todos los frentes, estos bancos podrían retirarse de Europa del Este en masa, provocando una desastrosa carrera hacia la salida. Bob Zoellick, el candidato de George Bush para presidir el Banco Mundial, estaba profundamente preocupado por el futuro de Europa. «Han pasado veinte años desde la unificación de Europa en 1989 y sería una tragedia permitir que se dividiera de nuevo», recordó Zoellick a los lectores del Financial Times a principios de 2009.40 La nueva Europa, que Estados Unidos y las dos presidencias de Bush en particular habían estado promoviendo desde el final de la guerra fría, estaba en peligro. La prensa vienesa evocó un capítulo diferente de la historia de Europa y alertó de que un «Stalingrado monetario» amenazaba a los bancos de Austria e Italia.41
Fuente: FMI, «Review of Recent Crisis Programs», 14 de septiembre de 2009, apéndice I, https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2009/091
La situación era grave. Pero el alarmismo en Europa central era también un reflejo del hecho de que Europa occidental no estaba escuchando. A Berlín le entusiasmaba tan poco la idea de una solución colectiva europea en Europa del Este como en la zona euro. Alemania rechazó las iniciativas de Austria y Hungría para crear un fondo de ayuda común.42 «No es nuestro problema», anunció Peer Steinbrück. Los países de Europa del Este se daban cuenta de que Grecia, al ser miembro de la eurozona, parecía estar capeando el temporal bastante mejor que Hungría, aunque sus bases financieras no fueran mejores.43 A principios de 2009 hubo peticiones, irónicas a la luz de los acontecimientos posteriores, para que se acelera la adhesión a la zona euro de Polonia y otros miembros de la UE de Europa del Este, lo que los situaría bajo la protección del BCE.44 Un informe de calificación confidencial del FMI respaldó la propuesta argumentando que «[p]ara los países de la UE, la euroización ofrece las mayores ventajas para resolver el exceso [acumulación] de deuda en moneda extranjera al eliminar la incertidumbre y restablecer la confianza. Sin euroización, para abordar el exceso de deuda en moneda extranjera sería necesario un enorme recorte de gastos en algunos países con una creciente resistencia política en contra».45 Sin embargo, no cabía esperar ninguna ayuda del BCE, que no tenía ningún interés en involucrarse en Europa del Este.
En diciembre de 2008, los bancos italianos y austríacos más expuestos empezaron a reclamar un programa concertado de ayuda internacional. Al encontrar las puertas cerradas en Bruselas, recurrieron a Viena, que, habida cuenta de la implicación austríaca, no se podía permitir que la situación se deteriorara. El Gobierno austríaco eludió a Bruselas y anunció lo que se conocería como la «Iniciativa de Viena». Según este sistema multilateral, el Banco Mundial, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, y el Banco Europeo de Inversiones se comprometían a apoyar un programa de 24.500 millones de euros en nuevos préstamos e inyecciones de capital. De manera crucial, iba acompañado de un acuerdo con al menos algunos de los grandes bancos privados. La Iniciativa de Viena arrancó una promesa, caso por caso, a los principales prestamistas de que mantendrían sus líneas de crédito a la región, impidiendo de este modo una congelación del crédito aún más drástica.46 UniCredit y Banca Intesa de Italia, Raiffeisen de Austria y Swedbank de Suecia participaron. Commerzbank de Alemania y Deutsche Bank, no.47
Al final, el campo de batalla más importante para la estabilización de Europa del Este se encontraba lejos de Viena. A comienzos del siglo XXI, parecía que Letonia, Lituania y Estonia eran las afortunadas. A diferencia de otras ex repúblicas soviéticas, como Ucrania, Georgia o Bielorrusia, habían realizado con éxito la transición para convertirse en miembros de pleno derecho tanto de la UE como de la OTAN. Además, a diferencia de Hungría o Polonia, los países bálticos estaban ansiosos por adoptar el euro lo antes posible. En previsión, habían vinculado sus monedas. En 2008, pese a la parada súbita de las entradas de capital extranjero, estaban sometidos a una gran presión para mantener el ritmo de convergencia. Pero, a medida que se agotaba el crédito exterior, cada vez les resultaba más difícil mantener los tipos de interés fijos. Cuando el FMI había contemplado a principios de 2008 la posibilidad de que los desequilibrios macroeconómicos provocaran una crisis, se había destacado que Letonia, con su enorme déficit por cuenta corriente, era especialmente vulnerable.48 Después se había considerado aisladamente un problema nacional. Ahora Letonia tenía que afrontar la corrección de sus enormes déficits en el marco de una crisis mundial general que había obligado a devaluar a sus competidores regionales polacos, húngaros y rumanos. Si los países bálticos no seguían su ejemplo, ¿cómo iban a salir adelante? ¿Cómo iban a hacer frente a la situación sin financiación extranjera? ¿Cómo podían recuperar la competitividad de las exportaciones y reducir las importaciones si no podían ajustar sus monedas con respecto al euro? Sin devaluación, la única manera de corregir la balanza comercial era reequilibrar la demanda interna, recortar los salarios, subir los impuestos y reducir drásticamente el gasto público. Era doloroso, pero habida cuenta de lo avanzada que estaba la fase de integración financiera de los países bálticos, la devaluación también era peligrosa. Como el 80 % del crédito pendiente procedía de sus vecinos europeos, era probable que cualquier depreciación considerable desencadenara un impago masivo. El coste del servicio de la deuda en euros se volvería prohibitivo. Aunque todavía no pertenecían a la zona euro, a principios de 2009 los países bálticos se enfrentaban a una difícil situación que era un sombrío precursor de lo que estaba por venir.
Debido a la magnitud de sus deudas y a la profunda implicación de los bancos escandinavos, se solía considerar que Letonia era clave para la estabilidad de los países bálticos.49 Si abandonaba su tipo de interés fijo, lo más probable era que el contagio se propagara a Estonia y Lituania y, desde ahí, a Eslovaquia y Bulgaria, que también estaban luchando para mantener sus monedas ajustadas al euro.50 Una vez comenzara una oleada de devaluaciones, sería imposible mantener las defensas establecidas por la Iniciativa de Viena. Las liquidaciones forzosas se extenderían por Europa del Este. Algunos podrían salir vivos, pero, para dos de los bancos más importantes de Suecia, Swedbank y Nordea, su implicación en los países bálticos era una cuestión de vida o muerte.51 Si se cancelaban sus préstamos, el capital de ambos bancos desaparecería por completo. Como señaló un analista de BNP Paribas: «Puede que Letonia sea un país pequeño, pero tiene grandes repercusiones».52 Un ministro de Hacienda de Europa central, que prefirió permanecer en el anonimato, predijo que la reacción en cadena en toda Europa central y oriental acabaría con al menos media docena de bancos europeos. Letonia desempeñaría el papel de Lehman o, lo que era aun más ominoso, el del infame Kreditanstalt austríaco durante la crisis financiera de 1931, cuya quiebra había precipitado la deriva final hacia el desastre en la Alemania de Weimar.
Para el FMI, la receta estándar cuando un país se encontraba en la situación de Letonia era una única devaluación seguida de una reestructuración o reprogramación de la deuda. Pero la Comisión Europea se mantuvo en sus trece. Letonia estaba en vías de incorporarse a la eurozona. Debía mantener el rumbo. Si necesitaba reequilibrar su cuenta corriente, debía hacerlo a través de la deflación y la austeridad. Las consecuencias para Letonia fueron drásticas. En el verano de 2009, los precios de la vivienda habían caído un 50 %. Se despidió a funcionarios, entre ellos a una tercera parte de los maestros del país, y se recortaron los salarios públicos un 35 %. El desempleo se disparó del 5 al 20 %.53 Sorprendentemente, Letonia resistió, al igual que sus vecinos. Para que pudiera defenderse, Letonia recibió ayuda por un total del 32 % de su PIB previo a la crisis: 3.100 millones de euros de la Comisión Europea; 1.700 millones del FMI; 800 millones del Banco Mundial y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, y 1.900 millones de Suecia, Dinamarca, Finlandia, Noruega y Estonia.54 Todos ellos prefirieron luchar contra la crisis en Letonia a tener que rescatar a los bancos de sus países. Cabe destacar que el BCE no participó en la coalición para combatir la crisis.
La austeridad financiera impuso una enorme presión a las nuevas democracias de los países bálticos.55 En Letonia, el descontento popular con la nueva línea de austeridad y las acusaciones de corrupción contra la clase política desembocaron en la convocatoria de dos referendos sobre la protección de las pensiones y sobre el derecho público a disolver el Parlamento mediante plebiscito. En enero de 2009, Riga se vio sacudida por protestas masivas que degeneraron en disturbios y en una noche de enfrentamientos callejeros con la policía. En febrero tomó posesión un gobierno de coalición conservador presidido por un alto miembro del Parlamento europeo, Valdis Dombrovskis. El objetivo de su gobierno era mantener el rumbo de la austeridad. «No enfrentamos a una bancarrota nacional. Va a ser duro»,56 dijo Dombrovskis a la nación. ¿Qué otra alternativa había? El legado del período soviético aún se cernía sobre Letonia. Georgia era un recordatorio de ello. Los países bálticos tenían que elegir entre la hegemonía occidental o la oriental. Desde los años noventa habían conseguido avanzar milagrosamente bajo el amparo de la UE y la OTAN. Al menos en lo que respectaba a la clase política letona, su intención era seguir así.
III
Ante la doble crisis de 2008, la reacción en Europa del Este no fue uniforme. Los países bálticos mantuvieron el rumbo. El nacionalismo húngaro se rebeló. Pero en ningún lugar fue el doble impacto más contundente que en Ucrania. La coincidencia de una escalada de la tensión geopolítica entre Rusia y Occidente con la crisis financiera asestó un duro golpe a su frágil sistema de gobierno. El recorrido hasta llegar a la crisis ucraniana de 2013 fue intrincado, pero el camino que emprendería ya estaba trazado cinco años antes.
En la primavera de 2008, la decisión del presidente ucraniano Viktor Yushchenko de solicitar la adhesión a la OTAN, aplaudida con entusiasmo por la administración Bush, Polonia y los demás países de Europa del Este, dividió la política ucraniana. Mientras el presidente Yushchenko apostaba por Occidente, la primera ministra Timoshenko prefería la política de equilibrio entre Rusia y Occidente que Kiev había mantenido desde la independencia y que le había permitido amasar una fortuna personal como cabecilla del comercio de gas. La guerra en Georgia en agosto de 2008 dividió lo que quedaba del legado político de la revolución de 2004.57 Más tarde, cuando aún faltaban algunas semanas para que se acordara el alto el fuego en el Cáucaso, Kiev se vio sacudida por la crisis financiera.
Desde la revolución de 2004, el crecimiento económico de Ucrania había pasado a depender de los préstamos del exterior. A principios de 2008, los fondos extranjeros constituían el 45 % de toda la financiación de las empresas y el 65 % del crédito a los hogares de Ucrania.58 En total, los bancos europeos habían prestado a Ucrania al menos 40.000 millones de dólares, de los que casi la mitad procedía de bancos austríacos y franceses. El comienzo de la crisis detuvo el flujo de crédito y afectó gravemente a las exportaciones ucranianas. Uno de los legados de la época soviética, la siderurgia, representaba el 42 % de los ingresos en divisas de Ucrania. A ningún sector le perjudicó más la caída del gasto mundial en inversiones que al siderúrgico. Los precios se desplomaron y, en enero de 2009, la producción industrial estaba cayendo a una tasa anualizada del 34 %.59 A medida que la economía ucraniana se sumía en la recesión, millones de personas se quedaron sin cobrar o fueron despedidas. De todas las economías del mundo, solo la letona sufriría una contracción más severa.
En octubre de 2008, Ucrania no tuvo más opción que seguir el ejemplo de Hungría y recurrir al FMI. Kiev firmó un paquete de créditos de 16.4000 millones de dólares. La postura del FMI no fue muy exigente para los estándares habituales. Pidió a Ucrania que financiara íntegramente su presupuesto, fijara un tipo de cambio realista y se asegurara de que su sistema financiero fuera estable. Pero incluso esto era más de lo que Kiev podía gestionar. Se permitió devaluar el tipo de cambio, un tipo sobrevaluado de 5 grivnas por dólar a 7,7, aunque extraoficialmente cotizaba a solo 10 grivnas por dólar. Las subidas de impuestos y los recortes de los subsidios necesarios para equilibrar el presupuesto fueron enormemente impopulares.60 Cuando en 2009 se preguntó «¿En quién recae la mayor responsabilidad por la difícil situación socioeconómica de Ucrania?», el 69 % culpó a los héroes de 2004: el 47 % señaló a Yushchenko y el 22 % mencionó a Timoshenko. El índice de aprobación de Yushchenko oscilaba entre el 2,5 y el 5 %.61 Los resultados eran paradójicos. Por una parte, el estancamiento del desarrollo después de la guerra fría era más evidente que nunca. Todas las esperanzas de desarrollo económico estaban depositadas en una mayor integración con Occidente incluso a costa de un doloroso ajuste estructural. Por otra, en el otoño de 2009 el político más popular en Ucrania era el representante del Partido de las Regiones, prorruso y con su base en el este de Ucrania, Viktor Yanukóvich, el prepotente dinosaurio de la época de la transición cuya victoria electoral amañada en 2004 había desencadenado la revolución naranja.
El único alivio para Ucrania en 2009 fue que la tensión geopolítica entre el Este y el Oeste parecía estar remitiendo. Con Medvédev en el Kremlin, Occidente se apresuró a «retomar» las relaciones con Rusia. Pero la precariedad de la situación quedó dolorosamente al descubierto en enero de 2009, cuando una disputa entre Rusia y Ucrania por el impago de facturas y los precios del gas dejó a Ucrania sin calefacción en pleno invierno e interrumpió el suministro a través de los gasoductos que se extienden en dirección oeste hasta Europa.62 La disputa solo se pudo resolver gracias a la mediación de la UE y a un aumento de los precios para Gazprom, lo que se convertiría en una cruz para la primera ministra Timoshenko. Aunque Ucrania no ocupaba los titulares, ya en 2008-2009 se encaminaba hacia una situación explosiva. Como señaló proféticamente el ministro de Exteriores austríaco Josef Proell en febrero de 2009: «Ucrania es un país clave y muy importante y debemos evitar un efecto dominó dentro de la UE si ocurre una catástrofe económica y política en un país vecino tan grande [...] No vemos que este escenario se esté produciendo ahora, pero debemos estar preparados y no perder de vista a Ucrania».63