321456
Постановлением главы администрации области был утвержден Перечень основных лекарственных средств, отпускаемых больным на льготных условиях при амбулаторном лечении. В одном из пунктов того же постановления было предусмотрено, что Перечень лекарств, отпускаемых по рецептам врачей бесплатно или на льготных условиях, ежегодно утверждается главой администрации края.
Прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействительными указанных нормативных актов, сославшись на то, что Перечень лекарственных средств, утвержденный постановлением главы администрации края, и порядок его утверждения ущемляют права групп населения в части предоставления им бесплатно или на льготных условиях всех лекарственных средств.
Представитель администрации возражал против заявления прокурора и пояснил, что Перечень не отменяет льготы, предусмотренные законом, а только определяет их минимальный уровень, эта мера вынуждена и связана с дефицитом денежных средств. Кроме того, он ссылался на п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому вопросы координации здравоохранения, социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, субъект РФ вправе регулировать указанные вопросы самостоятельно.
Глава администрации субъекта РФ утвердил некий акт. Прокурор этот акт оспаривает, потому что права определенных групп граждан утверждением этого акта ущемляются. Администрация говорит, что льготы, предусмотренные законом, не отменяются, но определяется минимальный уровень их обеспечения, потому что денег мало, и ссылается на ст. 72 КРФ, на тот подпункт, который относит координацию вопросов здравоохранения к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Отсюда он делает вывод, что он может регулировать что-то самостоятельно.
Вопросы:
1. Каков механизм реализации полномочий РФ и субъектов РФ по вопросам реализации совместного ведения?
2. Какое решение должен принять суд?
Ст. 71-73 КРФ говорят о разграничении предметов ведения.
Есть проблема финансирования реализации тех или иных полномочий – предполагается, что кто отвечает, тот и платит. У разных стран вопросы разграничения полномочий решаются по-разному. В некоторых К исчерпывающим образом описываются полномочия федеральных властей, а все остальное отдается региональным. В некоторых К описываются предметы ведения субъектов, а все остальное отдается федерации. Где-то трехчастное деление, как у нас. В КРФ есть предметы ведения РФ (ст. 71 КРФ), предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72 КРФ), предмет ведения субъекта РФ вне ведения РФ (ст. 73 КРФ).
Есть противоречия, потому что мало определить предметы ведения, нужно определиться с полномочиями. Предмет ведения – это какая-то сфера отношений, какой-то вопрос, который необходимо решать, а полномочия – это совокупность прав и обязанностей, обеспечивающих решение этого вопроса. Когда КРФ относит образование, охрану окружающей среды к совместному ведению, большой определенности от этого не наступает, возникает вопрос о полномочиях. В этой связи нужно разграничить полномочия органов власти между федеральным и региональным уровнем.
Как это делается? Есть полномочия РФ по предметам совместного ведения и полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения. Как их разграничить? Из КРФ не следует, что можно разграничивать ФЗ их, но это происходит в ФЗ № 184 «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ».
Так что администрация не к месту применяет ч. 1 ст. 72 КРФ, потому что КРФ развивает соответствующий ФЗ, полномочия мы должны вытаскивать оттуда. ФЗ № 184 в п. 2 ст. 26.3 устанавливает перечень полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения. Соответственно, это те полномочия, которые субъекты РФ в силу прямого указания ФЗ осуществляют самостоятельно за счет собственных средств. Вопрос: 184 ФЗ установил перечень полномочий региональных, там указано, что этот перечень может быть пополнен только путем внесения изменений в 184 ФЗ. Стало быть, РФ настаивает на том, что полномочия в сфере совместного ведения носят исчерпывающий характер. Гриценко спрашивает, а как это соотносится со ст. 73 КРФ, которая говорит про всю полноту полномочий субъектов РФ в остаточных предметах ведения. Но на него ответа нет.
Для нас важна ссылка на ст. 72 КРФ. Регион ссылается на нее, полагая, что она ему руки развязывает. Но у нас есть 184 ФЗ, который конкретно определяет полномочия субъектов РФ в сфере совместного ведения. Отказаться исполнять такие полномочия субъект РФ не может, он должен их исполнять.
Побочный вопрос – вопрос о том, насколько свободно РФ определяет перечень полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения. Перечень очень объемный, он пополняется каждый год. По какому принципу РФ это делает? Это отдельный разговор, но делается это так: есть изменения в 184 ФЗ, они принимаются ГД, субъекты РФ в решении этого вопроса роли практически не играют. В 184 ФЗ мы увидим, что там предусмотрен механизм согласования ФЗ, принимаемых по предметам совместного ведения (законы такого рода должны отправляться в субъекты РФ, если они возражают, то нужно применить согласительные процедуры), но как мы знаем, это происходит не всегда, были случаи, когда депутаты оспаривали те или иные ФЗ, относящиеся к предметам совместного ведения, со ссылкой на то, что этот порядок нарушен. КС говорит, что эта процедура важная, но из КРФ напрямую не следует, и отступление от этой процедуры предрешает неконституционность закона. Так что эта процедура практически мертва, поэтому РФ свободно пополняет список полномочий субъектов РФ. Поэтому может возникнуть ситуация, когда переданное полномочие окажется для субъекта РФ неподъемным. Поэтому в контексте этой задачи аргумент нехватки бюджетных средств сам по себе не может говорить о наличии оснований для отказа в исполнении полномочий, субъект должен обратиться за софинансированием в рамках БК РФ.
А какие еще способы разграничения полномочий есть? Есть специальный договор, установленный ФЗ № 184. Полномочия могут быть разграничены иначе, чем в 184 ФЗ. Это ст. 26.7 ФЗ № 184 – там указаны случаи, когда допускается заключение таких договоров.