17 и 34
Предложена новая модель организации, когда местная администрация в поселении административном центре муниципального района вообще не образуется по взаимосогласованному решению поселения и района и внесением изменений в устав района и в устав поселения.
В административном центре МР, который является поселением, функционируют свои органы – представительный орган, глава МО, местная администрация. В то же время по ч. 2 ст. 34 фз 131 полномочия местной администрации поселения возлагаются на местную администрацию МР. При этом по общему правилу обязательный орган поселения – местная администрация не формируется, т.е. положение абз. 3 ч. 2 ст. 34 фз 131 является исключением из общего правила абз.1 ч. 2 ст. 34.
Неподчиненность по ч. 3 ст. 17 фз 131 поселений муниципальному району, в состав которого они входят, обеспечивается тем, что у поселения должны быть собственные вопросы местного значения, поселение посредством своей системы органов должно
реализовывать эти полномочия. Т.е. неподчиненность предполагает самостоятельность, которая состоит, в частности, из функциональной, а также организационной самостоятельности. Невозможно говорить о самостоятельности МО, если не будет обеспечен статус МО в полном объеме, включая собственную систему органов.
Данный вопрос еще не исследовался КС РФ.
Местная администрация осуществляет не просто отдельные полномочия, а значительное количество, в том числе сущностных полномочий. Поэтому даже если и допустима передача полномочий МР, то необходимо ограничивать пределы такой передачи.
Следует отметить, что местная администрация осуществляет бюджетные полномочия в полном объеме, что отдельно является элементом статуса МО. Так, финансовая самостоятельность МО и принцип самостоятельности бюджета, указанный в ст. 31 БК РФ, устанавливают, что органы МСУ вправе и обязаны самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность и эффективность использования бюджетных средств и т.д. В случае, когда местная администрация поселения упраздняется, все указанные полномочия осуществляет местная администрация МР, что говорит о нарушении принципа самостоятельности.
Представительный орган в поселении сохраняется. Однако местная администрация в поселении упраздняется, хотя ее полномочия и возлагаются на МА МР, которая обладает как бы двойным статусом, все же структурно она входит в систему органов МР.
Из-за двойного статуса местной администрации, которая вынуждена заниматься вопросами как поселения, так и района, возникает множество проблем. Например, перед кем будет отчитываться местная администрация? Она должна быть подотчетна представительному органу и поселения, и МР каждому в соответствующей части.
С другой стороны, подчиненность органа одного МО органу другого МО не допускается. Однако можно сказать, что местная администрация подотчетна ПО поселения только в части вопросов поселения, а в части вопросов МР самостоятельность местной администрации не нарушается.
Возникают также проблемы возможности влияния на местную администрацию со стороны ПО поселения, возможность привлечения ее к ответственности по результатам допущенных нарушений, т.е. вопросы контроля и ответственности. Например, в абз. 4 п. 5 ст. 37 ФЗ 131 указан особый порядок формирования конкурсной комиссии при назначении главы МА по контракту, и одна треть комиссии формируется поселением, одна треть – МР, одна треть – органами гос власти субъекта РФ. Т.е. предусмотрено равное участие МР и поселения.
К тому же как может быть соблюдена самостоятельность, если орган вынужден заниматься и поселением и районом одновременно? Двойной статус местной администрации вызывает вопросы относительно возможного конфликта интересов между МР и поселением, например с финансовой точки зрения.
Более того, в результате данной ситуации возникает проблема, когда невозможно реализовать некоторые модели организации муниципальной власти, например, когда глава МО одновременно является главой местной администрации. С другой стороны, использование данной модели является правом МО и возможно при определенных условиях. В данном же случае поселение собственным решением, внеся изменения в свой устав, ввело для себя ограничение.
Таким образом, данная конструкция, хотя и является экономически целесообразной, но вызывает много правовых проблем и вопросов, поэтому создание такой конструкции сложно оправдать с правовой точки зрения.