. ?

Мобуту Сесе Секо . Фото: wikipedia.org

Экономисты, вероятно, никогда не придут к согласию по вопросу о роли государства в экономической политике в целом и промышленной политике в особенности. Сторонники дирижистского подхода утверждают, что без успешной государственной индустриальной политики большинство стран, включая Россию , обречены оставаться на обочине глобального экономического развития. Им возражают либералы, полагающие, что бюрократы – и в России , и в мире в целом – чаще всего коррумпированы и/или некомпетентны, и их вмешательство в экономику приносит развитию больше вреда, чем пользы. И те, и другие ссылаются на опыт самых разных стран и эпох, дающий свидетельства в пользу как одной, так и другой точки зрения. Однако специалисты по сравнительной политологии, глядя на эту бесконечную дискуссию, склонны ставить вопрос иначе: почему одни государства оказываются способны проводить успешную политику, направленную на экономическое развитие, а другие нет?

Классический ответ на этот вопрос ровно четверть века назад предложил профессор Калифорнийского университета в Беркли Питер Эванс , чья книга «Встроенная автономия: государства и индустриальная трансформация» стала своего рода must read для всех интересующихся близкими темами. Эванс сравнил траектории индустриальной политики в трех странах, в начале 1960-х годов находившихся на сопоставимом уровне развития – Южной Корее , Бразилии и Конго (Заире). Спустя три десятилетия результаты этой политики оказались кардинально различны: Южная Корея , наряду с другими «азиатскими тиграми», совершила мощный рывок, войдя в число мировых лидеров. Бразилия добилась частичных успехов на отдельных направлениях, но ее прогресс был не столь впечатляющим. Ну а Заир [название Конго с 1971 по 1997 год], превратившийся в «хищническое» государство, стал печальным символом упадка и деградации экономики, каковая деградация приняла безнадежный и, похоже, необратимый характер. При этом все три страны изначально декларировали стремление к созданию эффективно работающей индустрии, и все они на протяжении долгого времени управлялись авторитарными лидерами ( Южная Корея и Бразилия перешли к демократии лишь в 1980-е годы). Что же повлияло на такой разброс траекторий экономического развития?

Разумеется, огромную роль в экономической политике играли личные приоритеты автократов и те условия, в которых они осуществляли свой политический курс. Южнокорейский диктатор Пак Чун Хи был жизненно заинтересован в успешном развитии своей страны в ходе ее острого противостояния с агрессивным северокорейским соседом. В то же время правивший свыше тридцати лет конголезский диктатор Мобуту вошел в историю как легендарный казнокрад и крайне неэффективный лидер, разоривший свою страну. Сегодня его имя вспоминают в мире в основном в связи с известным высказыванием Дани Родрика о влиянии автократов на экономический рост: «На каждого Ли Куан Ю приходится много Мобуту ».

Но в фокусе анализа Эванса находятся не столько лидеры, сколько государственные чиновники, пытавшиеся осуществлять экономическую политику по более или менее сходным лекалам. Сравнивая их деятельность, Эванс пришел к выводу о том, что ключевым фактором, обуславливающим успехи или неудачи индустриальной политики, служит качество государственной бюрократии (в какой мере она приближена к веберовскому идеалу) и прежде всего ее автономия – способность к успешной реализации политического курса независимо от влияния со стороны групп интересов. При низкой автономии бюрократии даже заинтересованные в успешном развитии лидеры едва ли способны достичь успехов. Опора южнокорейского государства на веберианскую модель бюрократии – профессиональных и компетентных чиновников-технократов, карьера которых строилась на меритократических принципах, – отчасти была унаследована еще с периода японской оккупации. Во времена Пак Чун Хи реструктуризация и концентрация бюрократии вокруг ограниченного количества правительственных агентств с четко очерченной, но довольно широкой компетенцией и ориентацией на достижение поставленных целей развития страны усилила эти эффекты.

Позднее Эванс вместе с Джеймсом Раухом даже разработали специальный «индекс веберианизации» бюрократии, который демонстрировал существенные различия между развивающимися странами по этому параметру. Иными словами, успешные «государства развития» (developmental states) оказываются уделом лишь немногих «отличниц» экономического роста (таких, как Южная Корея ) на фоне посредственных «твердых троечниц», подобных Бразилии , или полностью провальных «двоечников» типа Конго (Заира).

Современной России , разумеется, в анализе Эванса места не нашлось, однако есть немало оснований полагать, что по своему качеству российская бюрократия находится куда ближе к Бразилии , нежели к Южной Корее . Более того, государственная автономия успешно работает на достижение целей развития не сама по себе, а лишь в процессе взаимодействия бюрократов с другими экономическими акторами. Как показал Дэвид Дэвид Канг , в Южной Корее чиновники и руководители созданных при их поддержке крупных индустриальных конгломератов (чеболей) по своему влиянию уравновешивали друг друга, выступая в качестве «взаимных заложников». Такое сочетание стимулировало экономическое развитие в условиях «кумовского капитализма» при сохранении контроля руководства страны над уровнем коррупции. В России же ситуация развивалась совершенно иначе. Упадок административного потенциала российского государства, характерный для нашей страны в 1990-е годы, в немалой мере способствовал «захвату государства» олигархами. Однако в 2000-е и в 2010-е годы Россия из одной крайности сместилась в другую: возрастающая автономия бюрократии повлекла за собой превращение ее различных сегментов (особенно в среде «силовиков») в весьма влиятельные группы интересов. В результате в стране постепенно происходил «захват государства» изнутри отдельными чиновниками, чаще всего тесно связанными с политическим руководством страны. Уровень коррупции при таком положении дел зашкаливает, но об успешном экономическом развитии говорить не приходится. Примеры неудачной индустриальной политики в России , особенно там, где речь идет об импортозамещении, слишком хорошо известны, а примеры неуспешных политически мотивированных назначений на ключевые посты в сфере развития (достаточно вспомнить Дмитрия Рогозина во главе « Роскосмоса » ) стали уже притчей во языцех. Наконец, тот факт, что после аннексии Крыма приоритеты руководства России изменились и ее экономическое развитие было принесено в жертву геополитическим амбициям, лишь усугубляет ситуацию.

Бюрократия в большинстве государств достаточно инерционна, и ее невозможно изменить к лучшему по мановению волшебной палочки. Поэтому даже если и когда в «прекрасной России будущего» смена руководства страны повлечет за собой смену приоритетов развития, российские бюрократы сами собой не превратятся из Савлов в Павлов и не станут проводить успешную индустриальную (да и любую иную) политику. Побороть коррупцию и сделать чиновников эффективно работающими окажется нелегко: для этого новым лидерам страны предстоит приложить немало усилий, не гарантирующих быструю отдачу. Придется проводить масштабную административную реформу (она была задумана в России в начале 2000-х, но была застопорена самой бюрократией), реструктурировать отдельные звенья аппарата управления, а главное – обеспечивать прозрачность и подотчетность работы государственной машины на всех уровнях власти.

Поэтому в лучшем случае в России – независимо от ее политических перспектив – стоит ожидать иного развития событий, которое в той же Бразилии получило название «карманы эффективности». Суть его состоит в том, что отдельные приоритетные государственные проекты и программы осуществляются бюрократией под непосредственным патронажем руководства страны, которое изолирует чиновников от воздействия групп интересов и выделяет необходимые для реализации планов развития ресурсы. Иногда эти «карманы эффективности» действительно оказываются способны проводить успешную экономическую политику в отдельных сферах (примером такого рода в современной России может выступать Центробанк ), но чаще всего их достижения оказываются довольно краткосрочными и неустойчивыми, зависящими от смены приоритетов политического руководства. Лишь немногие «карманы эффективности» способны пережить их создателей и политических патронов, и Россия здесь отнюдь не является исключением.

Альтернативой такого рода сценарию может стать полный отказ как политических лидеров, так и чиновников от проведения в жизнь политики, ориентированной на развитие страны. А это, в свою очередь, будет означать, что превращение России в аналог Конго (Заира) может случиться гораздо быстрее и стать еще более необратимым, чем процессы, происходившие в этой африканской стране в 1960–1990-е годы.

Что еще почитать:

Экономически успешная диктатура. Вероятность чуда 3,5%

« Путин заслужил пятерку с плюсом в глобальном колледже для диктаторов»

Трудно быть Макфолом . Почему «продвижение демократии» в России потерпело неудачу?